Cuando superamos a Estados Unidos: el modelo mexicano de transparencia que está en peligro
El Congreso mexicano está a punto de cometer un error histórico: desmantelar de un plumazo al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Contrario a lo que sostienen los defensores de la reforma, esta decisión no se trata simplemente de eliminar una agencia burocrática más o de corregir una “anomalía”, como le han llamado; significa desmantelar uno de los modelos de transparencia más exitosos del mundo. Acabar con el INAI podría no solo aniquilar más de dos décadas de avances, sino también enviar un mensaje ominoso: en México, los logros construidos para proteger los derechos de la ciudadanía pueden ser sacrificados ante las conveniencias políticas del momento.
En esta coyuntura, resulta crucial comprender qué exactamente diferencia al modelo mexicano de transparencia de otros enfoques. Esto no solo permite dimensionar mejor las implicaciones de su posible desmantelamiento, sino también prever los caminos que México podría tomar si la reforma avanza.
En particular, comparar el modelo mexicano con el de Estados Unidos permite evidenciar las divergencias tanto en sus marcos institucionales como en la forma en que se implementa la transparencia en la práctica. El modelo mexicano se ha caracterizado por la existencia de un órgano garante especializado, el respaldo de garantías constitucionales y un acceso a la información con cargas reducidas para la ciudadanía. En cambio, el sistema estadounidense funciona bajo un modelo en el cual el acceso a la información depende en última instancia de procedimientos y decisiones judiciales. Aunque ambos enfoques presentan ventajas y debilidades, la diferencia central radica en la credibilidad del compromiso del Estado, la accesibilidad para la ciudadanía y la efectividad en la protección de sus derechos.
El propósito de este breve texto es poner en evidencia cómo se ven y, sobre todo, cómo operan ambos modelos. Al hacerlo, es posible reconocer con mayor nitidez las ventajas distintivas del modelo mexicano, un sistema que podría perderse si la modificación a la Constitución propuesta por el expresidente López Obrador se convierte en realidad.
Dos modelos, dos experiencias
Es evidente que México y Estados Unidos tienen numerosas diferencias en términos institucionales, jurídicos y políticos. Sin embargo, ambos países tienen sistemas de transparencia que, en principio, permiten a las personas obtener información en manos del gobierno. Este punto es crucial, ya que sugiere que una comparación clave radica en cómo modelos distintos se traducen en la experiencia de acceso para la ciudadanía.
El sistema mexicano se distingue por dos cosas. La primera es lo que los expertos denominan un “compromiso institucional creíble”. Esto implica asegurar que las promesas de transparencia sean confiables para la ciudadanía, es decir, que se van a cumplir. En un contexto donde el gobierno ha tenido un historial de ocultar información —como ocurrió históricamente en México—, es probable que su credibilidad sea baja. Para mitigar esta desconfianza, la Constitución estableció un sistema de garantías que incluye un organismo especializado en transparencia (el INAI), con independencia de los otros poderes y con facultades para exigir cuentas a cualquier autoridad y sancionar incumplimientos, garantizando así el derecho de toda persona a acceder a información pública. Además, se instituyó un recurso de revisión respaldado por la Constitución y se impusieron límites a lo que el Estado puede clasificar como información reservada o secreta. Todo esto construye una arquitectura legal e institucional que refuerza la credibilidad de la promesa de transparencia en México.
En segundo lugar, el sistema mexicano busca transferir la mayoría de las cargas administrativas al gobierno, en beneficio de la ciudadanía. Esto es especialmente destacable en un país donde el Estado suele imponer todo tipo de costos a los ciudadanos. Cualquier interacción con el gobierno, incluida la solicitud de información, implica gastos: desde localizar la fuente adecuada hasta pagar tarifas o presentar reclamaciones. El sistema mexicano reduce estos costos mediante la estandarización de procedimientos, la creación de un portal único para acceder a toda la información pública y la eliminación de intermediarios. De esta manera, para obtener información del gobierno basta con ingresar a la Plataforma Nacional de Transparencia, realizar una solicitud a la autoridad competente y esperar una respuesta gratuita por el mismo medio.
En México, según datos del INEGI, más de 95 % de las solicitudes de información se resuelven dentro de los plazos legales, y solo en 2 % de los casos se niega la información por ser confidencial o se declara como reservada. Si una persona considera que su derecho de acceso ha sido vulnerado, puede presentar un recurso en el mismo medio utilizado para hacer la solicitud. Además, gracias al INAI, existe un proceso de revisión gratuito, ágil y sin necesidad de abogados, en el que los solicitantes obtienen una resolución favorable en aproximadamente tres de cada cuatro casos.
A diferencia del sistema de transparencia mexicano, en Estados Unidos no existe un órgano independiente y especializado con autoridad para garantizar el cumplimiento de las leyes de acceso a la información. El sistema estadounidense está completamente descentralizado, lo que significa que cada dependencia gestiona sus propias solicitudes de información, obligando al ciudadano a identificar el lugar adecuado para realizar su solicitud y a cumplir con las demandas particulares de cada agencia.
Al igual que en México, las dependencias gubernamentales en Estados Unidos a veces niegan el acceso, omiten la publicación de información obligatoria, responden con declaraciones de reserva, afirman que la información no existe o simplemente no contestan dentro del plazo legal. De hecho, el gobierno estadounidense niega el acceso con mayor frecuencia de lo que lo proporciona: clasifica la información como reservada en más de 40 % de los casos y la declara inexistente en más de 20 %. Sin embargo, en Estados Unidos, cuando una persona considera que una autoridad ha vulnerado su derecho de acceso, debe interponer un recurso ante la misma entidad que le negó la información. Si el problema persiste y el ciudadano sigue insatisfecho, la única opción restante es presentar una demanda en una corte federal, lo que implica judicializar el caso.
En los casi 60 años de existencia de la ley de transparencia en Estados Unidos, los mecanismos de cumplimiento han mostrado debilidades importantes. Una de las principales causas de este problema radica en que iniciar una demanda en un tribunal federal es un proceso costoso, complejo y difícil de llevar a cabo sin la asistencia de un abogado, además de ser extremadamente lento. Como resultado, son muy pocas las decisiones que niegan el derecho de acceso que terminan siendo impugnadas y revisadas por un juez. A pesar de que se presentan más de un millón de solicitudes anualmente ante el gobierno federal, solo se interponen alrededor de 800 demandas (o sea 0.08 %, mientras que en México se recurre alrededor de 5 % de las solicitudes).
Por otro lado, los tribunales federales en Estados Unidos han demostrado ser excesivamente susceptibles a las alegaciones de “necesidad de secreto” por parte del gobierno. Dado que los jueces federales no están especializados en leyes de transparencia, tienden a aceptar sin muchas pruebas las afirmaciones de las agencias gubernamentales de que ciertos registros no pueden hacerse públicos por razones de seguridad o privacidad. En otras palabras, los tribunales han mostrado una independencia limitada frente a los intereses del poder ejecutivo. Como consecuencia, las agencias gubernamentales ganan más de 90 % de los casos relacionados con el acceso a la información.
Dada la remota posibilidad de una revisión judicial efectiva y la deferencia que los jueces muestran hacia los intereses de las agencias gubernamentales, no existen incentivos claros para mejorar el cumplimiento de la ley. Incluso cuando no hay mala fe, los funcionarios naturalmente destinan menos recursos a la transparencia, lo que hace que los retrasos y el incumplimiento de plazos sean la norma. Para evitar riesgos, tienden a denegar el acceso a la información mediante clasificaciones excesivas o retienen información para evitar repercusiones políticas. Estas violaciones a la ley, en la mayoría de los casos, no generan ninguna consecuencia.
Lo que está en juego
La transparencia es incómoda, representa una distracción y supone una carga de trabajo y costos, tanto para las agencias como para los ciudadanos. Por eso, asegurar un compromiso creíble y establecer un sistema que reduzca las cargas administrativas se convierten en aspectos nada triviales.
En ausencia de una razón sólida y de una autoridad independiente que supervise y garantice el cumplimiento, incluso los funcionarios bien intencionados tienden a evitar las tareas de localizar, revisar y proporcionar documentos al público. Las agencias gubernamentales carecen de incentivos ante la remota probabilidad de que un ciudadano tenga el tiempo, los recursos y el conocimiento necesarios para contratar a un abogado y presentar una demanda federal, enfrentándose a un proceso que puede prolongarse durante años y muy probablemente finalizar a favor del gobierno. Esta falta de aplicación efectiva y de supervisión independiente limita la transparencia en Estados Unidos. Aunque el sistema mexicano no está exento de problemas y desafíos —como se ha documentado—, la existencia de un garante autónomo y un sistema centralizado que minimiza las cargas administrativas y es gestionado por el propio instituto representan ventajas muy significativas. El hecho de que el INAI administre un sistema diseñado con la ciudadanía en mente incide directamente en la efectividad del derecho de acceso a la información.
Eso es lo que realmente está en juego con la reforma que se discute hoy. El riesgo no radica únicamente en la desaparición de una burocracia o de un portal, sino en la incapacidad del Estado mexicano para rendir cuentas de manera efectiva y garantizar el derecho humano a la información. La experiencia de Estados Unidos demuestra que un sistema descentralizado y sin un órgano independiente de vigilancia tiende a ser débil, ineficaz y oneroso para la ciudadanía. Si México adopta un modelo similar —como parece ser el objetivo de MORENA y sus aliados—, los logros alcanzados en casi dos décadas de esfuerzos por construir un sistema robusto y accesible correrían el riesgo de desmoronarse.
Abandonar un modelo que ha demostrado ser comparativamente más ventajoso que otros no solo sería un retroceso, sino una concesión a la opacidad. La cuestión fundamental no es si México puede prescindir de un instituto como el INAI; la verdadera pregunta es si está dispuesto a renunciar a los avances y salvaguardas que han logrado poco a poco transparentar al gobierno. Los legisladores mexicanos deben decidir si quieren ser recordados como quienes defendieron la transparencia o como quienes, siguiendo órdenes, decidieron desmantelarla.
* Fernando Nieto es profesor de administración pública en el Centro de Estudios Internacionales y director del Programa de Ciencia de Datos de El Colegio de México. Margaret B. Kwoka es profesora Lawrence Herman de derecho en el Colegio Moritz de la Universidad Estatal de Ohio.
Bandas criminales chinas en EE.UU. operan un discreto método para lavar dinero que les sirve a los carteles para mover millones de dólares de la venta de drogas. ¿Cómo opera y por qué es tan difícil combatirlo?
Una bolsa de regalo, con un mensaje de “Feliz Cumpleaños”, globos y serpentinas impresos, estaba en el maletero de un automóvil que He Jiaxuan conducía en enero de 2021.
Los agentes federales de Estados Unidos seguían a este hombre de origen chino, que usaba el alias Edward, en la ciudad de Downey, en el condado de Los Ángeles, como parte de una investigación conjunta de varios años entre diversas agencias.
Edward había salido de un edificio que los agentes tenían vigilado en Downey en el que sospechaban que había actividades ilegales.
Al revisar el auto y abrir el maletero, los agentes dieron con la bolsa de cumpleaños que guardaba cientos de billetes en fajos con un pequeño papel que decía “220 K 3% 6600”.
La etiqueta indicaba que el efectivo sumaba US$226.600. Y no eran un regalo, sino uno de los usuales movimientos de dinero de la poderosa banca clandestina china en EE.UU., la cual tiene capacidad para lavar decenas de millones de dólares al año usando el sistema financiero del mundo.
Los agentes confiscaron ese dinero como parte de la Operación Fortune Runner. Según el Departamento de Justicia, la banda de California realizó al menos 42 movimientos de cientos de miles de dólares como parte de un pacto criminal de blanqueo de capital del poderoso cartel de Sinaloa mexicano.
“Esto es algo muy importante para nosotros”, señala a BBC Mundo el fiscal federal para el Distrito Central de California, Martín Estrada.
“Es la primera vez que hemos demostrado que un cartel en México, el cartel de Sinaloa, está trabajando directamente con una organización china de lavado de dinero”.
A diferencia de otros métodos de blanqueo del pasado, grupos de procedencia china han perfeccionado en la última década un sistema en el que las montañas de efectivo que genera el narco y otras actividades ilegales nunca cruzan fronteras. Se valen del sistema financiero y comercial para mover las enormes sumas.
Esta estrategia ha comenzado a llevar a ciertos carteles de América Latina, como los mexicanos Sinaloa y Jalisco Nueva Generación, a usar la banca clandestina china que, además de asegurar las transferencias, cobra un porcentaje mucho más bajo que otros lavadores de dinero.
Aquel 3% de la bolsa de regalo incautada en 2021 es el porcentaje de comisión por el trabajo, muy inferior al 10% o 15% que pueden cobrar otros lavadores de capitales.
“Es curioso ver cómo [los chinos] conquistan los mercados sin violencia. Manejan el dinero de gente tan violenta, pero sin violencia. Y los narcos se dan cuenta de que es una trama muy buena”, le explica a BBC Mundo el periodista e investigador Sebastian Rotella, que lleva desentrañando las operaciones chinas clandestinas durante casi una década.
“El sistema se empezó a notar hace 10 años y realmente se está expandiendo más y más… Está en todo el mundo“, advierte el especialista.
Pero ¿cómo funciona y por qué es tan eficaz?
El problema de tener mucho dinero
Los carteles de la droga siempre han tenido un problema al traficar en Estados Unidos: cómo sacar el efectivo de las calles y llevarlo hasta sus arcas.
A lo largo de los años han usado diversos métodos, como comprar bienes inmuebles o artículos en EE.UU. y luego revenderlos, lo cual puede ser arriesgado si son detectados.
También han usado el movimiento “hormiga” con el que el dinero es devuelto por la frontera en pequeñas cantidades, lo cual también conlleva riesgos.
Pero bandas criminales chinas adaptaron un método conocido hace mucho tiempo (hawala) al sistema financiero moderno.
Y con algunas ventajas: cobran pequeñas comisiones; ofrecen garantía de devolución si es confiscado; y eliminan los riesgos del cruce de fronteras, ya que el dinero nunca sale de EE.UU.
El caso presentado por el Departamento de Justicia es muestra de uno de los esquemas que aplica la banca clandestina china, aunque hay varias modalidades, señala Rotella.
Según la acusación judicial contra 22 detenidos, la banda de lavado de dinero de Downey, California, estaba encabezada por dos hombres: Édgar Joel Martínez Reyes y Tong Peiji, alias PJ o Dr P.
Ambos acordaron con líderes del cartel de Sinaloa (CS) colaborar para lavar dinero producto de la venta de droga en EE.UU.
Luego de la venta en las calles de EE.UU., los “mensajeros” del CS entregaban el dinero en efectivo a los contactos del grupo de lavado de dinero.
“Reciben miles de dólares, US$100.000 de una sola vez, en bolsas, cajas, lo que sea”, explica el fiscal Estrada.
A partir de entonces, la banda de lavado de dinero china comienza un laborioso trabajo para poner todo el efectivo en sus cuentas bancarias.
Uno de los métodos es conocido como “estructuración”, en el que decenas de personas realizan pequeños depósitos en efectivo a tales cuentas.
Lo deben hacer así porque el sistema financiero de EE.UU. ordena a los bancos reportar cuando hay depósito en efectivo por más de US$10.000. Y esto puede poner en evidencia la actividad ilegal de los lavadores de dinero.
La investigación sobre la banda de California detectó que entre las 15:47 y las 17:06 del 27 de enero de 2021, hubo 24 depósitos por cantidades inferiores a US$1.000 en una cuenta del banco Citibank a través de cajeros automáticos. En total ingresaron en menos de dos horas US$15.960.
Otro método es la compra de cheques de caja que una persona puede obtener en un banco u otra institución financiera para luego entregarlo a alguien más sin que haya una cuenta personal involucrada.
Para hacer decenas de estas operaciones, los blanqueadores de dinero usan a sus propios integrantes de la banda, o también pagan a quienquiera que acepte hacerlo por ellos: desde estudiantes, obreros, empleados de diversos negocios y hasta amas de casa.
También usan comercios de todo tipo para ingresar efectivo.
“Las empresas chinas, por lo que yo he visto, son pequeñas y medianas: restaurantes, sitios de masajes, de manicura, tiendas de ropa, todo tipo de negocio mediano y pequeño que tienen esa faceta de mover dinero”, explica Rotella, quien ha visto este tipo de negocios en Nueva York.
“Muchos de los operadores son mujeres, gente que tiene tiendas, estudiantes, camareros. No son gente con fusiles AK-47; son gente más discreta que aguerrida o violenta”, añade.
Aunque las bandas chinas tratan de evitar la violencia, sí están preparadas para defenderse.
Según el Departamento de Justicia, “en los últimos años se ha producido una explosión de empresas ilegales de cambio de dinero” dirigidas por personas de origen chino “que son capaces de aceptar enormes cantidades” de dólares de organizaciones criminales.
Una vez que el efectivo sale de las calles y está bajo su resguardo, o ingresado en sus cuentas de control en el sistema financiero, los lavadores de dinero han resuelto gran parte del riesgo de confiscación por las autoridades anticrimien. Y comienza la siguiente parte de la trama.
La venta de dólares
Esta trama de lavado de dinero podría ser operada por bandas de cualquier país.
Sin embargo, resulta muy efectiva para los chinos debido a algunas condiciones económicas y políticas particulares del gigante asiático, explican los expertos a BBC Mundo.
Los empresarios y políticos en la élite en China obtienen muchas ganancias por sus negocios, pero no pueden invertir en el exterior fácilmente.
“En China hay reglas que restringen la salida de dinero de ese país a EE.UU. No pueden sacar más de US$50.000 por año. Entonces hay muchos chinos ricos que viven en EE.UU. y que quieren sacar dinero. Y quieren más que eso, porque quieren comprar propiedades, quieren hacer inversiones, quieren pagar las escuelas de sus hijos y cosas así”, explica el fiscal Estrada.
Para aquellos que quieren hacer negocios en EE.UU., les resulta conveniente que alguien en ese país les venda dólares. Y pueden comprarlos sin generar sospechas gracias a que la banca clandestina china, como la de California, les permite pagarlos a través de cuentas en el sistema financiero chino.
Una fuente en China consultada por BBC Mundo explica que “la fuga de capitales en el gigante chino es un hecho bien conocido y una tendencia preocupante para el gobierno de Pekín: su salida se ha disparado hasta el punto más alto en casi una década”.
“Pero esto no quiere decir que la mayor parte se haya canalizado por vías ilegales; de hecho, la mayoría de las salidas se producen por métodos legítimos”.
Quienes buscan a los lavadores participan a través de las “transacciones espejo”.
En ellas, los brokers (negociadores) de las bandas de lavado solicitan al comprador en China que realice un depósito en moneda china (renminbi) por los dólares comprados, al tipo de cambio que ellos fijan y con una comisión.
Cuando tienen confirmación de que el pago ha sido realizado en China, los brokers en EE.UU. pueden entregar los dólares en el país norteamericano.
El método de “transferencia espejo”, en el que ningún dólar estadounidense sale de EE.UU., ningún peso mexicano sale de México y ningún renminbi sale de China, hace que el seguimiento del proceso de blanqueo sea mucho más difícil, explica la fuente del país asiático consultada por BBC Mundo.
Pero según el Departamento de Justicia, es de tan “alta demanda” la compra de dólares en EE.UU. por parte de ciudadanos de origen chino en el país que “iguala” las enormes cantidades de efectivo generadas por organizaciones criminales como el CS.
Las bandas de la banca clandestina china son el intermediario que necesitan: “Ellos tienen la conexión con el cartel y con los chinos ricos que quieren dinero en EE.UU. Y usan esa conexión para darles a esos dos grupos lo que ellos quieren”, señala el fiscal Estrada.
En el caso de la banda perseguida en California, la operación para el cartel de Sinaloa implicó el lavado de más de US$50 millones, según la acusación presentada contra los acusados.
“En China ha habido represalias muy duras contra la corrupción, pero este esquema sigue funcionando. Y sigue porque beneficia a la élite china”, abunda Rotella.
“Parte de las medidas anticorrupción han sido limitar dinero para sacarlo de China. Pero esa gente está pagando universidades a sus hijos en EE.UU. que cuestan mucho más que eso, comprando departamentos y casas en millones de dólares, ¿y cómo lo hacen?”, se pregunta.
El cierre del círculo
Una vez que las transacciones espejo se han completado en ambos países, viene la parte que cierra el círculo del dinero lavado, tanto para los compradores chinos como para los carteles de la droga.
Por una parte, en EE.UU. los dólares son transferidos a cuentas bancarias a través de la “estructuración”, en efectivo, o mediante la compra de inmuebles en EE.UU. o bienes como carros y artículos de lujo que son exportados luego a China.
Otra modalidad más reciente es la compra de criptomonedas por parte de la banca clandestina china para comercializar dólares. Este tipo de operaciones tiene la ventaja de que la transferencia de recursos no deja un rastro en el sistema financiero controlado por los países.
Una opción más, aunque riesgosa, es la entrega directa de efectivo.
Por otra parte, las ganancias de la venta de droga regresan a los carteles en México y otros países a través de otras estrategias.
Una es la compra de productos de manufactura china. Los brokers adquieren consumibles de fácil venta en Occidente, como electrónicos o productos de moda, para luego exportarlos por las vías de comercio formales al país de origen de la droga, como México.
Una vez ingresados al país, son revendidos y las ganancias se entregan a los carteles, explica Estrada.
Otra vía puede ser la exportación desde China de insumos para fabricar drogas ilegales, “como precursores químicos, incluido el fentanilo”, asegura el Departamento de Justicia. Estos son entregados directamente a las organizaciones del narco mediante el contrabando.
En todo el proceso, las bandas de la banca clandestina china cobran porcentajes por cada transacción.
Sus comisiones son más bajas que otros métodos de lavado de dinero, pero dado el volumen de dinero que mueven, este negocio ilegal les resulta muy lucrativo.
“Cobran poco porque pueden manejar tanto dinero de la élite china que está dispuesta a perder dinero si puede sacarlo”, señala Rotella.
¿Son imbatibles?
El Departamento de Justicia anunció en junio pasado el golpe contra la banda de Downey, California, luego de una investigación que se remonta a cuatro años atrás.
Se incautaron US$5 millones en efectivo procedente del narcotráfico, 137 kg de cocaína, 41 kg de metanfetamina, 3.000 pastillas de éxtasis, entre otras drogas y armas largas.
En total, 22 personas fueron detenidas, una de ellas en México y otra en China.
El hecho de que el gobierno chino haya participado en el operativo es algo inusual, explica Estrada.
“No es normal y por eso nos da una esperanza de que vamos a poder tener cooperación internacional con el gobierno de México y también con el gobierno de China”, celebra el fiscal.
Y es que aunque las autoridades contra el narco y el lavado de dinero puedan desarticular bandas en EE.UU. y otros países, la otra parte en China casi nunca es alcanzada.
La degradación de relaciones y cooperación entre Washington y Pekín también ha limitado esto.
“Lo que queda claro es que las autoridades chinas no cooperan. Me lo ha dicho la DEA [Administración para el Control de Drogas], me lo han dicho fiscales italianos, me lo dicen en todo el mundo. Es un agujero negro China. Ese dinero sospechoso se mueve en China sin ninguna interferencia de las autoridades”, sostiene Rotella.
El investigador advierte que “esto está pasando ya en todo el planeta”.
“En Europa, los grandes lavadores de dinero chinos trabajan para lo que se llama la Morocomafia, que es la mafia holandesa-belga de origen marroquí; para la Ndrangheta italiana: para los carteles colombianos y mexicanos en Europa; y para los albaneses”, explica el investigador.
En los países de Occidente, las autoridades suelen desarticular bandas como la de California, pero es solo uno de los dos brazos de las organizaciones de la banca clandestina china. Hace falta la cooperación de Pekín.
Entre los círculos de inteligencia, afirma Rotella, una de las interrogantes es si estas bandas pueden operar sin conocimiento del gobierno chino, que tiene un poderoso control en todos los ámbitos económicos y políticos del país.
“No puedo comentar sobre lo que el gobierno chino sabe o no sabe. Pero lo que sí puedo decir es que tenemos esperanza de que vamos a tener más cooperación del gobierno de China”, señala el fiscal Estrada.
Para la fuente china, “es poco probable que el gobierno chino no tenga ningún conocimiento de estas tramas, pero no podemos descartar la posibilidad de que las autoridades no sean conscientes de su magnitud”.
Lo que se ha visto en EE.UU. es que una vez que cae una banda, a los chinos no les resulta demasiado complicado volver a articular todo el esquema.
“Tienen muchos recursos y mucha agilidad”, asegura Rotella. “Vuelven al ataque con algo mucho más grande“.
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