En la antesala del cierre del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, más allá del balance sobre la conducción de la política fiscal en los últimos años, que tiene sus claros y sus obscuros, también resulta de interés analizar los riesgos que enfrentarán las finanzas públicas en el proceso de transición entre un sexenio y otro. Son conocidos los retos de carácter estructural, como la necesidad de una nueva reforma fiscal que permita incrementar la recaudación del país en términos del PIB, así como los coyunturales a esta administración, entre ellos el gasto en los programas sociales de transferencias y en los proyectos de infraestructura emblemáticos.
A la complejidad de fenómenos que enfrentan las finanzas públicas, que las someterán a cierto nivel de estrés en el proceso de transición, necesitamos añadir la evolución reciente del costo financiero de la deuda del sector público, que en los primeros cinco meses de 2023 ha crecido en casi un 50% con respecto al año pasado y está por encima de lo programado por la Secretaría de Hacienda para 2023.
Para entender a qué se refiere el costo financiero de la deuda pública es importante recordar que la deuda de mercado del sector público se puede clasificar, al menos, en tres dimensiones: 1) la entidad responsable de pagar la deuda (gobierno federal, Pemex, CFE, etc.); 2) el tipo de moneda en que fue emitida (pesos, dólares, etc.); y 3) la estructura de sus vencimientos (aunque existe una porción de deuda a tasa variable, es mucho más relevante el periodo promedio en que se tienen que pagar las amortizaciones de los créditos que van venciendo).
En función de estos aspectos, las dos variables centrales para entender la presión que puede ejercer el costo financiero de la deuda pública son la tasa de interés (en diferentes plazos) y el tipo de cambio (peso mexicano frente al dólar estadounidense). Ambas son presentadas por el gobierno federal dentro del marco macroeconómico que acompaña la presentación del paquete económico frente al Congreso cada año. Sin embargo, la naturaleza del gasto en el costo financiero es no programable, por lo que, si existen sorpresas con respecto a los supuestos empleados por la Secretaría de Hacienda en sus proyecciones macroeconómicas, también habrá sorpresas en el monto erogado en este rubro.
Después del inicio de la pandemia de Covid, el proceso de recuperación económica global ha ocasionado diferentes retos de política macroeconómica, uno de ellos relacionado con el control de la inflación. La respuesta, ampliamente conocida, ha sido un proceso generalizado de alzas de tasas de corto plazo por parte de los bancos centrales, que poco a poco se ha extendido a otros nodos de la curva de vencimientos, por lo que el costo financiero para diferentes vencimientos se ha incrementado de forma extendida. Asimismo, la respuesta relativa de los bancos centrales en mercados emergentes como México frente a las decisiones de política monetaria en economías avanzadas, como es el caso de la Reserva Federal en Estados Unidos, ha propiciado impactos adicionales sobre los tipos de cambio, que afectan directamente la porción de deuda pública externa.
Como vemos en la Figura 1, el costo financiero ha crecido consistentemente desde 2021 para todo el sector público, esencialmente porque ha dominado el crecimiento de las tasas de interés a la volatilidad observada en el tipo de cambio. Lo anterior es consecuencia de diferentes fortalezas (proporción menor de exposición cambiaria) y debilidades (exposición de riesgo cambiario concentrada en Pemex) de la deuda pública, por lo que el marco fiscal debe prever estas presiones.
Una aproximación útil para entender estos efectos consiste en dividir el costo financiero del sector público en tres partes para 2023: 1) gobierno federal (77% del total); 2) Pemex (13% del total); y 3) CFE (10% del total). El panel de la izquierda de la Figura 2 muestra que el impacto que vemos a nivel del sector público, esto es, el resultado neto de los cambios en tasas y tipo de cambio que presionó al alza el costo financiero, es extensivo al del gobierno federal. En este caso, la estructura de endeudamiento por tipo de moneda (que en sí misma es una fortaleza) explica buena parte del efecto, 78% en deuda interna y 22% en externa.
Dentro de la propia Figura 2, pero en el panel central, podemos ver el mismo análisis para el costo financiero de Pemex. De acuerdo con su último informe trimestral, poco más del 80% de la deuda de Pemex está en moneda extranjera, por lo que la apreciación reciente observada en el tipo de cambio, que favorece al peso frente al dólar, ha reducido drásticamente su costo financiero pese al aumento en tasas (recordemos que no solo las tasas en pesos han subido sino también las que resultan del endeudamiento externo).
Finalmente, el panel derecho de la Figura 2, que corresponde a la evolución del costo financiero de CFE denota que, aunque el costo financiero se redujo notablemente entre 2021 y 2022, este año ha mostrado un crecimiento exponencial. Al grado que el valor acumulado del costo financiero de CFE al mes de mayo equivale a poco más de 34 mil millones de pesos, cercano a los 47 mil millones de pesos para Pemex en el mismo periodo. Como referencia, en el acumulado a mayo de 2022, CFE registraba un costo financiero de cerca de 5 mil millones de pesos, mientras que Pemex acumulada más de 59 mil millones de pesos.
Como hemos comentado, las dos variables que tienden a explicar la mayor parte de la dinámica del costo financiero son las tasas de interés y el tipo de cambio; sin embargo, la clave está en determinar de qué forma opera este traspaso. Como referencia, se comparó la variación en el flujo acumulado del costo financiero del gobierno federal (únicamente en intereses y comisiones) contra los cambios en las tasas del gobierno federal de corto y largo plazo (28 días y 10 años) y la variación en el tipo de cambio.
El panel de la izquierda en la Figura 3 muestra el crecimiento exponencial que ha tenido el costo financiero del gobierno federal en el pago de intereses y comisiones (excluye el apoyo a ahorradores), el cual pasó de un crecimiento real acumulado entre enero y diciembre de 2022 de 13.9% con respecto a 2021, a una expansión de 44% para el acumulado de enero a mayo de 2023 contra el mismo periodo de 2022. Como podemos ver, las tasas de interés de corto y largo plazo se venían incrementado desde 2 años antes, pero el impacto tardó en reflejarse en el costo financiero. Esto seguramente es consecuencia de la estructura de vencimientos del gobierno federal y la composición de su portafolio de deuda entre instrumentos de corto, mediano y largo plazo, por lo que el crecimiento en las tasas de interés se materializa en un mayor costo financiero a medida que se ejecutan los refinanciamientos.
Dentro de la misma Figura 3, el panel de la derecha presenta la cara complementaria. La variación en el tipo de cambio es relevante para la porción de intereses de la deuda que está en moneda externa, que en el caso del gobierno federal ha sido del 27% durante 2023. Al igual que en el caso anterior, el efecto de un mayor o menor tipo de cambio se refleja en el costo financiero una vez que se ejecutan los refinanciamientos, pero este efecto varía en función de la estructura de la deuda externa. Un ejercicio de correlación lineal simple arrojó que dicha relación es mayor en magnitud cuando se rezaga la variación del tipo de cambio ocho meses. Este hallazgo sugiere que la apreciación reciente en el tipo de cambio tardará algunos meses en reflejarse plenamente en el costo financiero del gobierno federal y también de Pemex.
En conclusión, es notorio que las variaciones en el costo financiero del sector público están ligadas a los movimientos en las tasas de interés y el tipo de cambio. En cuanto a las primeras, las de corto plazo están ligadas a la postura de la política monetaria, pero las de largo plazo obedecen a las expectativas del mercado sobre el crecimiento de largo plazo y también sobre los riesgos fiscales. Por otra parte, el tipo de cambio ha mostrado una apreciación continua en los últimos meses, sobre la cual existe una discusión amplia relacionada con los diferenciales de tasas y los flujos de la balanza de pagos.
Lo que es crítico señalar en este caso es que ninguna de estas variables dependen directamente de las acciones de política económica que pueda tomar el gobierno federal, por lo cual sus movimientos son exógenos, de ahí que la naturaleza del costo financiero sea no programable y el gobierno y sus empresas deban hacerle frente con una combinación de dos cosas: una programación prudente de gastos desde la negociación del Presupuesto de Egresos de la Federación y un ajuste al flujo de gasto, quizás mediante su contención en otros rubros, para evitar que esta presión propicie un endeudamiento adicional y potencialmente desordenado.
* Víctor Gómez Ayala (@Victor_Ayala) es director de Inteligencia de Datos en la Fundación Rafael Dondé y Experto México, ¿cómo vamos?. Economista y politólogo por el ITAM, se especializa en ciencia de datos, análisis de política fiscal y energética. Desde hace nueve años es profesor de macroeconomía en el ITAM.
Cumpliendo milimétricamente con una coreografía ya anunciada, este martes Nayib Bukele anticipó que se apartará de la presidencia de El Salvador durante medio año.
“Primero que nada, como todos saben, dentro de tres días aproximadamente voy a pedir una licencia a la Asamblea Legislativa para dedicarme a la campaña, y no estaré ejerciendo como presidente”, dijo el mandatario.
Bukele no especificó quién lo sustituirá en el cargo en los seis meses que quedan hasta que el 1 de junio finalice su mandato de cinco años.
Con esta decisión de pedir licencia quedará superado, según el gobierno y analistas afines, el último escollo legal para que Bukele pueda competir por un segundo mandato en las elecciones generales del 2 de febrero de 2024, después de que en 2021 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) avalara la reelección presidencial inmediata.
Algo que sus críticos siguen sosteniendo es inconstitucional, argumentando que seis artículos de la Carta Magna la prohíben.
A continuación te explicamos lo que significa de cara a los comicios este último paso de uno de los líderes mejor valorados del mundo, quien se jacta de haber transformado el país centroamericano al liberarlo del control de las pandillas, pero sobre el que pesan señalamientos de haber incurrido en detenciones arbitrarias y violaciones de derechos humanos para lograrlo, de maniobrar para controlar los tres poderes del Estado y de una cada vez mayor deriva autoritaria.
1. ¿Por qué Bukele pedirá una licencia de 6 meses y qué tiene que ver con la búsqueda de la reelección?
Para responder a esta pregunta hay que retroceder primero dos años, hasta la polémica resolución del 3 septiembre de 2021 con la que la entonces nueva Sala de lo Constitucional del CSJ le dio luz verde a la reelección presidencial inmediata.
Los magistrados de dicho órgano habían sido nombrados el 1 de mayo por la Asamblea Legislativa en la que ya tenía mayoría absoluta Nuevas Ideas, el partido con el que Bukele gobierna El Salvador desde 2019.
El parlamento unicameral los eligió tras haber destituido a los que hasta entonces lo conformaban, en un controvertido proceso que fue criticado dentro y fuera del país y que la oposición llegó a tachar de “golpe de Estado”.
La Sala está facultada para decidir si determinadas leyes o decretos presidenciales son contrarios a la Constitución, y era una de las instancias judiciales que había emitido veredictos contrarios a las políticas de Bukele.
En septiembre, los nuevos magistrados, que los críticos señalan de ser leales a Bukele, publicaron en la red social X (antes Twitter) una resolución de 28 páginas en respuesta a una demanda de pérdida de derechos de ciudadanía contra una diputada por presuntamente haber violado la Constitución al promover la reelección presidencial.
Con el auto sobreseyeron el proceso argumentando que carecía de fundamento, pero también hicieron una lectura de una serie de artículos de la Constitución; entre ellos, el 152.
En su ordinal primero, este artículo establece que no podrá ser candidato a presidente:
El que haya desempeñado la Presidencia de la República por más de seis meses, consecutivos o no, durante el período inmediato anterior, o dentro de los últimos seis meses anteriores al inicio del período presidencial.
Sin embargo, los magistrados consideraron que “permite que el presidente participe en la contienda electoral por una segunda ocasión y es el pueblo quien decide si este resulta electo”.
Y que para poder inscribirse como candidato, el presidente tendría que pedir un “permiso o licencia” seis meses antes del inicio del período presidencial.
Para ello, argumentaron que el texto constitucional por el que se rige hoy el país (en vigor desde 1983) “responde a las necesidades de hace 20, 30, 40 años”, y que, a la luz de los nuevos tiempos, eso representa una “excesiva restricción disfrazada de certeza jurídica y el actuar de representantes que se resisten al cambio soberano, que se resisten a escuchar la voluntad del pueblo”.
Asimismo, ordenaron al Tribunal Supremo Electoral (TSE) dar cumplimiento a la resolución y permitir que “una persona que ejerza la Presidencia de la República y no haya sido presidente en el periodo inmediato anterior participe en la contienda electoral por una segunda ocasión”.
La posibilidad de aspirar a un segundo mandato ya había sido reconocida mediante sentencia de la Sala de lo Constitucional en 2014, aunque entonces esta resolvió que había que esperar dos períodos (10 años) para optar a la reelección.
El 4 de septiembre el TSE anunció que acataría la nueva disposición del máximo tribunal. En un escueto comunicado de tres párrafos resaltó el hecho de que, si así lo deseaba el actual presidente, podría postularse de nuevo.
Y es que hasta entonces Bukele no había hecho pública su intención de volver a aspirar al cargo.
Lo anunció el 15 de septiembre de 2022, durante una alocución con motivo del aniversario de la independencia del país.
“Después de discutirlo con mi esposa Gabriela y mi familia, le anuncio al pueblo salvadoreño que he decidido que seré candidato a la presidencia de la República”, dijo el mandatario de 40 años.
El proceso que debía seguir para materializarlo lo explicó el vicepresidente Félix Ulloa durante un evento el 24 de abril, algo que los críticos tachan directamente de “farsa con aspecto de legalidad”.
Bukele debía inscribirse en un partido político, ganar las elecciones internas y presentar su candidatura ante el TSE. “Ya cuando sea candidato oficial inscrito ante el tribunal, entonces decidirá en qué momento se separa del cargo”, enumeró el también doctor en Derecho.
Y en una entrevista con la BBC, Ulloa especificó que eso último debía hacerlo “al menos seis meses antes de que comience el nuevo mandato”; esto es, antes del 1 de diciembre.
El mandatario llegó a inscribir su candidatura el pasado 26 de octubre, a pocos minutos de vencerse el plazo y con decenas de sus seguidores esperando afuera de la sede del TSE.
“El pueblo salvadoreño va a decidir si quiere seguir construyendo el nuevo El Salvador o si quieren regresar al pasado (…). Vamos, con la ayuda de Dios, a enterrar a esa oposición. Para eso necesitamos arrasar en todas las urnas”, declaró siguiendo el manual, rodeado de un fuerte dispositivo de seguridad.
Y el 3 de noviembre el TSE le dio luz verde, a pesar de los recursos de nulidad presentados por dos abogados constitucionalistas, dos partidos opositores (Alianza Republicana Nacionalista o Arena y Nuestro Tiempo) y un ciudadano particular contra la candidatura.
En su cuenta oficial de X, el ente electoral informó que la fórmula de Nuevas Ideas, compuesta por Bukele y su vicepresidente, Ulloa, fue aprobada con 4 votos de los 5 magistrados que componen ese organismo.
De acuerdo al procedimiento por ellos mismos adelantado, solo le quedaba separarse del cargo y que la Asamblea Legislativa nombrara a un sustituto provisional.
“Seguramente, este proceso lo vamos a hacer en la última plenaria de noviembre”, zanjó las dudas el propio presidente del órgano legislativo, Ernesto Castro, el 7 de noviembre.
Con el anuncio de este miércoles se allana el camino para que esto suceda.
2. ¿Qué dicen del proceso sus críticos? ¿Y qué señala exactamente la Constitución sobre la reelección?
“Farsa”, “conspiración”, “fraude a la Constitución”… son quizá los calificativos que más han repetido los críticos de Bukele desde aquella resolución de 2021 de la Sala de lo Constitucional.
Diversos abogados, organizaciones civiles y la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la estatal Universidad de El Salvador (UES), por citar algunos, sostienen que la reelección presidencial inmediata es inconstitucional.
“La candidatura de Bukele, se vea por donde se vea, es contraria a la Constitución”, le reitera a BBC Mundo el abogado constitucionalista Salvador Enrique Anaya, quien presentó la demanda por la cual la Sala emitió en 2021 la polémica resolución.
También introdujo un recurso de nulidad ante el TSE, y uno de revisión al ser aquél rechazado.
“Ya sin acudir a la última frase del ordinal primero del artículo 152 es ilegal, porque ya ha sido presidente durante prácticamente cuatro años y medio en el periodo inmediato anterior al de la candidatura, en 2019-2024”, explica.
“Pero además en nuestro sistema el cargo de presidente no es renunciable, salvo por causas muy graves que debe de calificar la Asamblea Legislativa”, prosigue.
“Así que pedir permiso, licencia, exoneración, apartarse del cargo, dejarlo en depósito… es un eufemismo para no decir renuncia y es también fraude a la Constitución”, subraya.
Aclara además que el texto constitucional no habla de pedir permiso, porque este se diseñó para que no hubiera reelección inmediata.
Y argumenta, al igual que otros críticos, que al menos seis artículos de la Constitución prohíben la reelección presidencial inmediata o continua.
Los artículos de la Constitución que prohíben la reelección inmediata según los críticos de Bukele
- 88: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema político establecidos.
- 131: Corresponde a la Asamblea Legislativa: 16º- Desconocer obligatoriamente al presidente de la República o al que haga sus veces cuando terminado su período constitucional continúe en el ejercicio del cargo. En tal caso, si no hubiere persona legalmente llamada para el ejercicio de la Presidencia, designará un presidente provisional.
- 152: No podrán ser candidatos a presidente de la República: 1º- El que haya desempeñado la Presidencia de la República por más de seis meses, consecutivos o no, durante el período inmediato anterior, o dentro de los últimos seis meses anteriores al inicio del período presidencial.
- 154: El período presidencial será de cinco años y comenzará y terminará el día primero de junio, sin que la persona que haya ejercido la Presidencia pueda continuar en sus funciones ni un día más.
- 248: No podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República.
- 75: Pierde los derechos de ciudadano: 4º- Los que suscriban actas, proclamas o adhesiones para promover o apoyar la reelección o la continuación del presidente de la República, o empleen medios directos encaminados a ese fin.
“Lo del permiso es un invento de los (magistrados) usurpadores de la Sala, aunque es la forma en la que le darán una apariencia de legalidad a la reelección”, zanja.
Con él concuerda el juez Juan Antonio Durán, y agrega que la interpretación de los magistrados es además “prevaricadora”.
“Que un juez dicte una sentencia ilegal o abiertamente injusta es delito de prevaricato y los magistrados, que son jueces, han incurrido en ello y lo saben”, le dice a BBC Mundo.
3. ¿Tiene el procedimiento seguido por Bukele algún precedente?
Todo esto hay que interpretarlo además “en el contexto de la historia constitucional de El Salvador”, señala el historiador salvadoreño Héctor Lindo Fuentes.
“Casi todas las constituciones salvadoreñas desde la de 1886, usando una redacción similar y de forma inequívoca, prohíben la reelección”, le dice a BBC Mundo quien es profesor emérito de la Universidad de Fordham, Nueva York.
Pero eso no significa que no haya habido en el pasado intentos de los gobernantes por volver a ser presidentes tras haberse vencido su período.
Un claro precedente de esto es el del general Maximiliano Hernández Martínez.
Habiendo asumido la vicepresidencia de El Salvador el 11 de marzo de 1931, en diciembre urdió un golpe de Estado para hacerse con la jefatura del Estado.
Las siguientes elecciones presidenciales eran en 1935, pero la Constitución de 1886 prohibía la reelección en al menos tres artículos.
Así que unos meses antes del fin del período, en agosto de 1934, Hernández Martínez solicitó una licencia a la Asamblea y dejó el cargo en manos de otro militar, hasta que ganó las elecciones de enero de 1935 con el 100% de los votos y en marzo inició su segundo mandato.
Cuatro años después, cuando tenía que dejar el poder, hizo reformar la Constitución para que lo habilitara para ser presidente en el período 1939-1944. El artículo 91 decía que eso se le permitiría “por esta única vez”.
Pero cinco años después se volvió a reformular, eliminando esa salvedad, con pretensiones de volver a repetir mandato. Pero una rebelión militar primero y una civil después, conocida como la “huelga de los brazos caídos”, precipitaron su caída y la salida del país.
“Realmente Bukele sigue una tradición muy larga”, advierte Lindo Fuentes. “Nuevas Ideas se llama su partido, pero muchas de sus ideas son repeticiones de lo que han hecho gobiernos autoritarios en El Salvador desde el siglo XIX”, zanja.
4. ¿Qué sigue ahora en el camino hacia los comicios de febrero?
El constitucionalista Anaya dice que ya no quedan vías internas para tratar de revertir la candidatura presidencial de Bukele.
Para quienes se oponen a ella, la opción que resta es acudir a instancias internacionales, como la Corte Interamericana. Es un mecanismo que se puede agotar, pero es sumamente lento, advierte. “Para cuando falla los hechos ya están consumados”.
Los comicios presidenciales y legislativos están previstos para el 4 de febrero de 2024, donde los ciudadanos elegibles tendrán derecho a votar por 44 alcaldes y concejos municipales, 60 diputados nacionales y la fórmula de presidente y vicepresidente que gobernará El Salvador por cinco años.
El Código Electoral salvadoreño prohíbe la propaganda electoral anticipada. Según el calendario electoral autorizado por el TSE, en el caso de los candidatos a presidente y vicepresidente solo podrán realizarla desde el 3 de octubre y hasta el 31 de enero.
Sin embargo, la oposición denuncia que Bukele vive en un “estado de propaganda permanente”.
Sea como fuere, este se encamina a los comicios con el viento a favor, según los sondeos más recientes.
Una encuesta organizada por la Universidad Francisco Gavidia en agosto apunta que el hasta ahora jefe de Estado lleva la ventaja en la preferencia popular para los comicios, con un 68,4% de apoyo.
Y otra llevada a cabo por Cid Gallup en noviembre le otorga a la fórmula presidencial que forma con Ulloa una intención de voto aún mayor: el 95%.
Muy por detrás sitúa a los otros dúos: a Joel Sánchez–Hilcia Bonilla de Arena, con el 4,3%; a Manuel flores–Werner Marroquín del FMLN con el 2,8 %; a Luis Parada-Celia Medrano, de Nuestro Tiempo, con el 2 %; y a José Renderos– Rafael Montalvo, de Fuerza Solidaria, con apenas el 1,5 %.
Bukele goza de uno de los índices de popularidad más altos en la región, a pesar de los múltiples reportes sobre violaciones a los derechos humanos durante su mandato y sus polémicas con el orden constitucional vigente.
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