¿A cuántas personas podría beneficiar la Ley de Amnistía? Es imposible saberlo y eso es un problema

El pasado 15 de septiembre, el presidente Andrés Manuel López Obrador envió al Congreso la iniciativa de la Ley de Amnistía que había prometido durante su campaña.

Según la propuesta de ley, la amnistía sirve para “extingu(ir) la acción penal y las sanciones impuestas” en favor de “quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse acción penal ante los tribunales del orden federal”, por una lista acotada de delitos. ¿Qué quiere decir esto? Que, para las personas que están sirviendo una pena, la amnistía serviría para que esta se dé por “cumplida” (por decirlo coloquialmente), y para quienes están en proceso o puedan estar en proceso, la amnistía sirve para que ya no las puedan perseguir más por la supuesta comisión del delito.

La lógica de la ley es clara: busca corregir algunas injusticias, como lo son la criminalización de la pobreza (que sabemos es una constante en nuestro sistema penal) o el castigo al derecho a decidir. Y, con todo y sus límites, sí permite reparar de alguna forma. Por lo mismo, nos interesa monitorear su efectividad para contribuir a que el mayor número de personas puedan gozar de sus beneficios.

Para poder monitorear la efectividad de la Ley de Amnistía necesitaríamos tener algunos datos básicos: el número de personas que podrían verse beneficiadas por la ley, el número de personas que solicitan la amnistía y el número de personas que efectivamente la obtienen. Datos que aún no tenemos garantizados en el país.

El problema que persistiría, sin embargo, es que con la información pública actualmente disponible para la ciudadanía es muy difícil —por no decir imposible— saber cuántas personas podrían beneficiarse de esta Ley.

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Lo primero que se requeriría para responder esta pregunta son datos de personas, desagregados por delitos. Saber que X número de hombres, por ejemplo, están siendo investigados por delitos contra la salud o saber que X número de mujeres están en la cárcel por robo simple. Este dato tan básico, sin embargo, no lo tenemos.

Los datos disponibles nos permiten saber, por ejemplo, cuántas personas fueron procesadas o imputadas por un delito del fuero federal, cuántas recibieron sentencia condenatoria y cuántas están privadas de la libertad en centros penitenciarios, pero no es posible saber por qué delito. Cuando desagregamos la información por delito, en cambio, solamente podemos saber el número de delitos cometidos, pero no la cantidad de personas que los cometieron. O sea, tenemos delitos o personas. No podemos hacer el cruce.

Por ejemplo: sabemos que, en el 2017, en las sentencias emitidas, se condenaron tres delitos de aborto cometidos por hombres (no sabemos cuántos), según el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (CNIJF). Pero en ese mismo año, no hubo un solo ingreso al sistema penitenciario por el delito de aborto en el fuero federal. En esos casos, ¿ya se cumplió la pena? No queda claro. ¿Se les puede extender el beneficio de la amnistía? Ni idea.

El tercer vacío de información tiene que ver con los tiempos de publicación de las bases de datos. Las que tienen más información —los censos—, que permiten hacer un cálculo más certero sobre los delitos por los que las personas están procesadas o privadas de su libertad, se publican con casi un año y medio de retraso. Actualmente, por ejemplo, la información más actualizada y detallada que tenemos de los censos referentes a centros penitenciarios, procuración e impartición de justicia es de 2017. Para 2018 existen algunos tabulados básicos, aunque no para todos los censos. Lo que ha pasado a detalle en el sistema judicial y penitenciario en lo que va del 2019, no lo sabemos aún, pues no hay datos públicos disponibles.iii

El cuarto problema es que hay dos delitos contenidos en la iniciativa para los cuales no podemos obtener ninguna información, pues no figuran en el catálogo de delitos de las bases de datos: la siembra, cultivo o cosecha de drogas, y la sedición.

El quinto problema está relacionado específicamente con las personas indígenas. Para empezar, solo las bases de datos de centros penitenciarios contemplan la autoadscripción como el criterio que determina quién es y quién no es indígena.iv Los datos sobre impartición de justicia federal, solo toman en cuenta si las personas hablan o no una lengua indígena, lo cual resulta ser subinclusivo (de las 25.7 millones de personas en el país que se identifican como indígenas, solo el 27.6% hablan una lengua indígena).v Usando ese criterio, podemos saber cuántas personas hablantes de lengua indígena fueron procesadas o imputadas y cuántas fueron sentenciadas, pero es imposible siquiera saber el tipo de sentencia que recibieron o los delitos que se les atribuyen. O sea: para personas indígenas incluso hay menos información que la que existe para la población general. Lo mismo pasa respecto de la información sobre las cárceles: con los censos penitenciarios, podemos saber cuántas personas indígenas se encontraban privadas de la libertad en 2017 y cuántas ingresaron ese año a centros penitenciarios, pero no podemos saber en qué fuero o por qué delito (o cruzarlos).

El sexto y último problema es que la ley establece requisitos para los cuales las bases de datos no tienen información.

Por ejemplo: además de estar acotada para ciertos delitos, como dijimos, la iniciativa contempla distintos supuestos específicos para que se extienda la amnistía. Entre ellos, está el no ser reincidente. De los instrumentos disponibles, sin embargo, el único que contempla la reincidencia como variable es el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE); pero solamente la incluye para los ingresos de cada año, no para el total de la población privada de la libertad.

Otro ejemplo: la Ley establece que si se usaron armas de fuego en la comisión del delito no se puede extender el beneficio de la amnistía. Pero ni los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ni el CNIJF, ni el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, ni el CNGSPSPE incluyen información sobre si en la comisión de los delitos se hizo uso de las mismas.

Un último ejemplo: para los casos de delitos relacionados con drogas, la Ley establece que se tiene que comprobar que las personas tienen que encontrarse en condiciones de “extrema pobreza” o “extrema vulnerabilidad”. Ninguna de esas bases de datos permite saberlo.

Estos vacíos de información vuelven imposible la tarea de identificar a cuántos casos verdaderamente podría extenderse el beneficio de la amnistía. ¿Por qué esto es un problema? Porque impide monitorear efectivamente la labor de las autoridades, ya que no habría nada certero con lo cual contrastarla. Si la amnistía la obtienen 100 o 1,000 personas, no podemos afirmar rotundamente si son muchas o poquitas.

El problema, por supuesto, no se limita a la posibilidad de monitorear la Ley de Amnistía. Todo esto significa que la ciudadanía no puede saber a detalle qué está pasando con el sistema penal del país. Y la opacidad, lo sabemos bien, genera un contexto que favorece el abuso.

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Ahora: con todo y los huecos informativos, ¿qué sí podemos saber? Algunos focos rojos y tendencias importantes.

1. Efectos cancelados

Tanto en la iniciativa, como en sus declaraciones, el Presidente ha expresado su interés de que la amnistía sirva particularmente para beneficiar a las personas indígenas. Si bien, como ya mencionamos, la información sobre la situación penal de estas personas es escasa, con la existente ¿qué podemos saber?

Gracias al Censo de Población Indígena Privada de la Libertad (CPIPL 2017), sabemos que, en el 2017, había 6,698 personas indígenas privadas de la libertad: 6,453 hombres y 245 mujeres. También sabemos que únicamente el 6% de la población indígena privada de la libertad (411 personas) se encontraba procesada o sentenciada por delitos del fuero federal; en el caso de los hombres, es casi el 6% y en el de las mujeres, el 17%.

Aunque no se desagrega la información por fuero, sabemos que el 85.2% de las personas indígenas privadas de la libertad expresaron no haber sido asistidas durante sus declaraciones “por un intérprete-traductor en su lengua”, por lo que caerían dentro de uno de los supuestos que contempla la iniciativa para recibir la amnistía. Desde esta lógica, la Ley sí estaría respondiendo a lo que claramente es problema generalizado.

El foco rojo que identificamos, sin embargo, es que según el CPIPL casi el 80% de esta población está en prisión por delitos contra la vida y la integridad corporal (homicidios y lesiones), contra la libertad sexual (violación, abuso sexual, entre otros) y contra la libertad personal (secuestro y privación ilegal de la libertad),vi supuestos de exclusión para recibir la amnistía.

Los números sugieren que el efecto de la Ley, por cómo está redactada (los delitos de prisión preventiva oficiosa, por ejemplo, excluyen a la amnistía, sin importar las violaciones procesales), puede quedar “cancelado” en el caso de las personas indígenas. Es, de nuevo, un foco rojo que habría que atender (y entender).

2. La reincidencia, el uso de un arma de fuego y la violencia

Gracias a la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL 2016),vii sabemos que la tasa de reincidencia para las personas privadas de la libertad en centros penitenciarios del fuero federal es relativamente pequeña: 16% para los hombres y 4% para las mujeres.

También sabemos, gracias al CNGSPSPE, que, de los delitos del fuero federal cometidos por o imputados a las personas ingresadas a centros penitenciarios estatalesviii en 2017, en la gran mayoría de los casos, no hubo reincidencia. En los hombres el 20% y en mujeres el 15% sí eran reincidentes.

Cuando se desagrega por delito y por sexo, resulta algo curioso: tratándose de las mujeres, la reincidencia para los delitos contra la salud se reduce de manera importante. En concreto, se reduce al 6% para delitos de narcomenudeo y 7% para delitos federales contra la salud.ix Si todo parece indicar que, en general, la reincidencia es baja, para mujeres que ingresan a las cárceles por delitos contra la salud, parece que es todavía menor.

Por otro lado, si bien no hay datos del uso de armas de fuego en los censos hasta ahora revisados —relacionados sobre todo con delitos del orden federal—, sí los hay en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal (CNPJE) —para delitos del orden común—. Aunque con esta información no podríamos afirmar que en todos los casos son iguales, sí podemos identificar tendencias para los delitos del orden común.

Lo que los datos sugieren es que —otra vez—, en los delitos contemplados en la iniciativa el uso de arma de fuego es de pequeño a prácticamente nulo. Para el caso de robo simple, la prevalencia del uso de arma de fuego en los delitos contenidos en las carpetas de investigación abiertas en 2017 en procuradurías estatales es del 7% (en 4,001 de 55,398 delitos). En el caso de drogas, se registró el uso de un arma de fuego solamente en 16 de los 38,676 delitos contra la salud en modalidad de narcomenudeo registrados en este censo. Es decir, en el 0.04% de los casos.

El caso particular de robo tiene la condición de que, además de ser simple, tiene que ser sin violencia.x Los censos que utilizamos también carecen de información al respecto, pero el CNPJE sí la tiene y, una vez más, nos puede ayudar a identificar la tendencia. El porcentaje de robo simple con violencia es del 11% (5,836 de 55,938 delitos); o sea, en la mayoría de los casos en los que hay robo simple, no se ejerce violencia. 

3. Los delitos contra la salud

Ahora: si partiéramos del supuesto de que todos los casos cumplen con las condiciones que establece la ley, ¿a cuántas personas podría beneficiar la Ley de Amnistía?

Gracias al Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (CNIJF), podemos saber que en 2017 se procesaron y/o imputaron 22,975 personas en los Juzgados de Distrito y Centros de Justicia Penal Federal. De ellas, el 91% son hombres (20,956) y casi el 9% son mujeres (2,017).

Al desagregar la información por delito, los datos nos muestran que, del total de delitos para los cuales las personas fueron procesadas o imputadas en 2017, los considerados por la Ley de Amnistía representan el 12% del total de delitos que se les imputaron a los hombres y el 17% de los delitos que se les imputaron a mujeres.

De ese 12% y 17%, al desagregar por delito, sabemos que el grueso son delitos contra la salud: para los cometidos por hombres, representan el 98% (3,214 delitos) de los contemplados por la iniciativa, mientras que para los cometidos por mujeres representan el 99% (438 delitos). El robo simple representa menos del 2% (58 delitos) y el delito de aborto está completamente ausente.

El CNIJF también nos permite conocer información sobre sentencias emitidas, tanto en sentido condenatorio, como absolutorio. Podemos saber que, en el 2017 en tribunales federales, 11,593 personas recibieron sentencia condenatoria (10,677 hombres y 913 mujeres).

Según los datos disponibles, del total de delitos contenidos en las sentencias condenatorias de 2017, el 40% de los cometidos por mujeres caen dentro de los supuestos de la ley, mientras que para los hombres es el 31%. De estos, la mayoría —otra vez— están relacionados con delitos contra la salud. En ese año, se condenaron 4,725 delitos federales relacionados con narcóticos y 1,830 delitos en modalidad de narcomenudeo; además de 35 de robo simple y 3 de aborto.

¿Qué nos dicen estos datos? Que de las personas que se encuentran aún ante tribunales, esta ley beneficiaría en su gran mayoría a quienes están en procesos relacionados con delitos contra la salud. En el caso del aborto y el robo simple, si los números son similares para otros años, queda claro que no se beneficiaría a un gran número de personas.

La misma tendencia encontramos si vemos los censos penitenciarios.

Según la información del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE), en el 2017 había 180,375 personas privadas de la libertad en centros penitenciarios estatales (171,287 hombres y 9,088 mujeres), sin distinguir por fuero. Dado que la amnistía solamente puede aplicarse a personas que hayan cometido delitos del fuero federal, se reduce drásticamente el número de personas que podrían verse beneficiadas por la misma. Para la población privada de la libertad en 2017 en centros penitenciarios estatales, esto representa solamente el 9% de los hombres (15,709) y el 13% de las mujeres (1,182).

La población de los centros penitenciarios federales es significativamente menor a la de los estatales. En el Censo Nacional del Sistema Penitenciario Federal (CNSPEF) se registraron 1,098 mujeres y 18,806 hombres privados de la libertad en centros federales en 2017, lo cual resulta en un total de 19,904 personas. En contraste con los datos de centros estatales, la proporción de personas en centros federales por delitos del fuero federal sube a 85% (17,002). Al desagregar por sexo, para las mujeres representa el 96% (1,059), mientras que para los hombres se mantiene en 85% (15,943). De nuevo, observamos que las mujeres se encuentran privadas de la libertad por delitos del fuero federal en una proporción mayor a los hombres.

Regresando a centros penitenciarios estatales, el CNGSPSPE también nos permite saber los delitos por los cuales las personas se encontraban privadas de la libertad en 2017. De los del fuero federal (35,826), los contemplados por la ley representan el 23% (8,289). Si lo desagregamos por sexo: para las mujeres, representan el 29% (758) y para los hombres, el 23% (7,531). Una vez más, la mayoría de estos delitos están relacionados con las drogas.

En ese mismo año, el CNSPEF reportó que solo hubo personas privadas de la libertad por delitos federales contra la salud relacionados con narcóticos. En esta categoría encontramos un total de 2,650 delitos, de los cuales 261 (10%) fueron imputados o cometidos por mujeres y 2,389 (90%) por hombres.

Al desagregar por tipo de delito, vemos que la conducta más imputada es el transporte de narcóticos, la cual tiene una proporción similar entre hombres y mujeres (65% para mujeres y 59% para hombres). Lo que más llama la atención es que, en el caso de mujeres, la posesión de narcóticos representa el 21% del total de delitos que se les imputa, mientras que para los hombres representa el 3%.

¿Qué sugiere todo esto? Que esta Ley va a servir principalmente para beneficiar a personas procesadas, condenadas y privadas de la libertad por delitos contra la salud.

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Como lo han dicho otras personas y organizaciones: sabemos que la iniciativa de la Ley de Amnistía no va a corregir todas las injusticias de nuestro sistema penal. En muchos sentidos, se queda corta. No contempla, por ejemplo, políticas de reinserción social para las personas que serían liberadas. Tampoco garantiza, en el caso del aborto y las drogas, la despenalización (que sería el cambio verdadero). Pero, con todo y todo, sí representa un paso hacia la dirección correcta.

Por lo mismo, importa garantizar que el mayor número de personas posibles se vean beneficiadas por esta ley. Y, para ello, insistimos, sería crucial garantizar en la ley un mecanismo de rendición de cuentas, por virtud del cual las autoridades le informen a la ciudadanía periódicamente cuántas personas han solicitado la amnistía y cuántas, de hecho, la han obtenido. Bien dicen las compañeras de EQUIS: sin transparencia no hay justicia. Y es justicia lo que se quiere hacer.

* Nicole Huete (@NicHuete) es analista de políticas públicas y Adriana E. Ortega (@adriananana_)  es analista de datos en @intersectaorg.

i En las seis páginas que conforman la exposición de motivos de la iniciativa de amnistía que envió el Presidente al Congreso, solamente podemos encontrar dos datos duros: que hay 98,694 delitos de narcomenudeo registrados en las carpetas de investigación de las 32 entidades federativas y 1,045 en el fuero federal. (La exposición de motivos señala que estas cifras se tomaron del reporte de incidencia delictiva del fuero común 2019 y del reporte de incidencia delictiva del fuero federal por entidad federativa 2012-2019, respectivamente.) Todas las otras referencias a datos son vagas: se habla de que “las estadísticas disponibles y las evidencias muestran que existe una relación inversa entre el acceso a la justicia y la condición económica de las personas”, sin decir cuáles. En más de una ocasión se habla de un “número significativo” de personas privadas de la libertad condenadas por delitos menores, sin especificar cuántas.

ii Para la realización de este texto, consultamos las siguientes fuentes: los datos de incidencia delictiva del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2018, el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2018, el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018, el Censo Nacional de Procuración de Justicia Federal 2018 y el Censo Nacional de Sistema Penitenciario Federal 2018, todos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); el documento de resultados del Censo de Población Indígena Privada de la Libertad (C.P.I.P.L.) 2017, realizado por la (ahora extinta) Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; así como la respuesta a la solicitud de información de folio 0062500024519 emitida por el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas; y, finalmente, el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social.

iii Existe, por ejemplo, el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional que, como su nombre indica, se publica mensualmente. El problema con este Cuaderno es que permite saber el número de personas en prisión, mas no por qué delito.

iv Técnicamente, el CNGSPSPE y el CNSPEF, distinguen entre la lengua que hablan personas privadas de la libertad y “la pertenencia” a un pueblo indígena. Sin embargo, para el año 2017, cuando se analizan el número de personas registradas para cada uno de los criterios —lengua y pertenencia—, los números son idénticos. ¿Qué sugiere esto? Que, aunque técnicamente se debe distinguir entre lengua y pertenencia, no se está distinguiendo en los hechos. Se registra lo mismo.

v De acuerdo con la Encuesta Intercensal 2015 del INEGI, casi 25.7 millones de personas en México (21.5% de la población nacional) se autoidentifican como indígenas. De ellas, 12.5 millones son hombres y 13.2 millones son mujeres. De las casi 25.7 millones de personas que se identifican como indígenas, solo el 27.6% (7.2 millones de personas, que representan el 6% de quienes habitan el país) hablan una lengua indígena.

vi La información disponible del CPIPL no permite desagregar los delitos más allá de las categorías mencionadas (contra la vida y la integridad corporal, la libertad sexual y la libertad personal) ni por fuero, por lo que no podemos determinar cuántas personas quedarían automáticamente excluidas.

vii Nos parece importante en este punto recordar que, en enero de este año, el INEGI anunció que se suspendería la realización de 14 encuestas, debido a la falta de presupuesto para realizarlas. Entre las que se suspendieron, está la ENPOL, algo trágico considerando que es de los mejores instrumentos con los que tenemos para detectar las injusticias que padecen las personas privadas de la libertad en este país. Ya el Comité de Tortura le recomendó al Estado mexicano “garantizar la realización periódica de la ENPOL y la publicación de sus resultados”. Exijamos para que sea así.

viii El CNSPEF también contempla los ingresos para centros penitenciarios federales. Las bases de datos contienen la variable de reincidencia, sin embargo, los datos de 2017 no están desagregados: el tipo de ingreso de todas las personas se reporta como “No identificado”.

ix Basándonos en el catálogo de delitos utilizado por el INEGI en los censos de gobierno contemplados para este texto, los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo representan la suma de los siguientes delitos: posesión simple de narcóticos, posesión con fines de comercio o suministro de narcóticos, comercio de narcóticos, y suministro de narcóticos. En el caso de los delitos federales contra la salud, se tomaron a consideración los delitos de producción, transporte, tráfico, comercio, suministro, y posesión de narcóticos.

x La última condición que tiene robo es que amerite pena privativa menor a 4 años. Los datos disponibles no nos permiten saber la duración de la pena que ameritarían o ameritaron los delitos.