Reforma fiscal: despojo, dualismo de clase y otros fantasmas que recorren la CDMX

El 27 de diciembre del año pasado, el Congreso de la Ciudad de México reformó el Código Fiscal al adicionar un párrafo al artículo 132 que estipula “[…] que los contribuyentes obligados al pago del Impuesto Predial deberán presentar una declaración informativa ante la Secretaría de Administración y Finanzas respecto del estado que guardan los inmuebles destinados a uso habitacional, cuya propiedad o posesión actualice el pago del referido gravamen, respecto a su ocupación”.

Dicha declaración solamente será aplicable para los inmuebles cuyo valor catastral se encuentre dentro de los rangos de L, M, N, O y P de la tarifa establecida en el artículo 130, fracción I del Código Fiscal de la Ciudad de México; esto es, propiedades a partir de un valor de $4,524,974.08.

Garrido López ha promovido una iniciativa para derogar la adición de la fracción XI al 123 del Código Fiscal argumentando que “viola flagrantemente los principios constitucionales en materia tributaria como son los de equidad, progresividad y generalidad”. Por su parte, Gutiérrez Ureña ha hecho énfasis en los efectos que pueda tener la medida, particularmente aquellos aunados a otra propuesta de ley morenista para reformar el artículo 60 de la Ley Constitucional de Derechos Humanos y sus Garantías en la Ciudad de México, de modo que se proteja a los grupos de inquilinos más vulnerables de ser desalojados en situaciones de emergencia. A saber, de acuerdo con la presidenta del PAN de la capital, existiría una relación entre la protección contra el desalojo y el uso que podría dársele a la información proporcionada en la declaración informativa, ya que ambas prepararían el terreno para lo que su compañero de bancada ha denominado como una manera de “legalizar los despojos” de los inmuebles citadinos.

El pasado 20 de febrero, Batres Guadarrama tomó la palabra en el Congreso capitalino para pronunciarse sobre lo dicho por los diputados panistas, argumentando que “el propósito de la reforma normativa es actualizar el padrón catastral para garantizar una recaudación fiscal más equitativa y transparente”.

Una reforma fiscal… en principio

Lo primero que es importante observar es que no se trata de una reforma constitucional, federal o capitalina, tampoco al Código Civil, de modo que en absoluto se encuentra destinada a modificar el carácter del régimen de propiedad, lo cual incluye cambios al uso de suelo, expropiaciones o “legalización del despojo”.

Además, a dicha Secretaría, a través de la Subtesorería de Catastro y Padrón Territorial, le corresponde “el registro y el empadronamiento de inmuebles, así como la actualización de sus características físicas y de valor”, lo cual incluye “captar, procesar y proporcionar información urbana, inmobiliaria y administrativa” que permita mantener actualizado el padrón cartográfico y catastral de la Ciudad de México.

La actualización del catastro permite al gobierno registrar adecuadamente los cambios en el estado de la vivienda, de su ocupación, uso o posesión, de modo que este documento pueda reflejar su valor real y facilite la determinación de distintos impuestos, tales como: el predial, sobre la adquisición del inmueble, por transmisiones patrimoniales, sobre la renta por venta del inmueble, del uso de suelo por actividades comerciales o industriales, sobre hospedaje (a huéspedes de plataformas como Airbnb), etc.

Necesidades y problemas urbanos que la reforma fiscal deja al descubierto

Si bien el supuesto sobre el que se fundamenta una reforma fiscal es, desde luego, la recaudación de impuestos, esto puede obedecer a distintas razones, entre las cuales se encuentran incentivos o nuevas obligaciones para el aumento de las aportaciones de los contribuyentes, ya sea en su totalidad o de algún sector en particular; la regularización del padrón de contribuyentes con fines de planificación urbana e implementación de políticas públicas; una recaudación más eficiente, a través de nuevos impuestos directos e indirectos; una recaudación más equitativa y progresiva, esto es, que aplique según el nivel de ingresos de cada estrato social; nuevos impuestos como parte de uno de tantos incentivos y medidas disuasorias para la regulación de distintas prácticas de mercado que afectan a la sociedad en su conjunto; etc.

La adición de una nueva cláusula al 132 del Código Fiscal ha sido justificada por el gobierno desde la necesidad de contar con “[…] un padrón catastral actualizado que permita conocer el estado de ocupación de los inmuebles” que forman parte de la Ciudad, de modo que la recaudación, como apunta Valentina Batres, sea más equitativa y transparente.

De acuerdo con la manera en que se encuentra redactado el apartado legal, veamos si, en efecto, estas premisas pueden o no cumplir dicho cometido, incluso antes de conocer la reglamentación en lo particular de la reforma, que si bien permitirá saber con más detalle cómo es que la declaración informativa sobre el patrimonio operará, no cambiará, en esencia, el propósito central de este cambio fiscal.

La clave para entender la necesidad que acoge esta reforma se encuentra en la última parte del párrafo, ahí en donde suscribe (y se vuelve más ambigua, no por su mala redacción, sino por lo que implica) que la declaración deberá presentarse “respecto del estado que guardan los inmuebles destinados a uso habitacional, cuya propiedad o posesión actualice el pago del referido gravamen, respecto a su ocupación”. Existen tres interpretaciones al respecto, dependiendo si se considera que es la propiedad o posesión la que actualiza el pago del gravamen, si lo es la ocupación, o ambas:

1. Que la actualización catastral esté basada en la ocupación del inmueble. Esto permitiría conocer el uso de suelo actual del inmueble y detectar actividades no habitacionales sujetas a ser gravadas que se lleven a cabo dentro de él, tales como alquileres temporales mediante plataformas digitales, comercios o prestación de servicios. Asimismo, ayudaría a identificar viviendas abandonadas, en disputa, sin documentación que pruebe su situación jurídica, o en “manos muertas”.
2. Que la actualización catastral esté basada en cambios en la propiedad o posesión. Esto implicaría reportar si la propiedad ha sido vendida, rentada, heredada o cedida en calidad de usufructo, así como si ha sido objeto de remodelaciones o ampliaciones que puedan generar nuevas obligaciones fiscales.
3. Una combinación de ambas, es decir, que se reporte cualquier cambio sobre la ocupación, uso y posesión del inmueble.

Por ejemplo, en distintas ciudades de todo el mundo ¹ se han creado impuestos especiales para gravar las “propiedades ociosas”, esto debido a que, al igual que la especulación inmobiliaria, la gentrificación, el despojo y la depreciación de las propiedades es uno de los principales problemas que afectan enormemente el acceso a la vivienda.

La desocupación incrementa la especulación, ya que si no hay disponibilidad, disminuye la oferta y suben los precios. Hay menos vivienda habitable para cada vez más personas que la requieren. En este sentido, hay compradores que mantienen desocupada la propiedad y esperan a venderla o rentarla hasta que gradualmente suba el valor del inmueble, ya sea por la inversión futura de infraestructura (plazas, parques, universidades), turismo en aumento, crecimiento de la actividad económica, la fragmentación de casas antiguas y su rehabilitación como condominios, etc.; es decir, el aumento zonificado de la plusvalía.

El efecto que trae consigo esta y otras formas de gentrificación, en tanto especulación inmobiliaria, es el desplazamiento de habitantes desde centros de alta demanda hacia colonias aledañas que originalmente eran populares, los llamados eufemísticamente “barrios emergentes”; de los habitantes de estos barrios hacia nuevas periferias, y así sucesivamente.

El caso mexicano no es la excepción a la especulación con los precios de los espacios habitables, ya sea a través de mercados alternos con ofertas en constante aumento por la dolarización de las rentas, o de la incorporación de los arrendadores a plataformas de estadías cortas que, una vez que excluyen del nuevo mercado a las ofertas de larga duración, son destinadas en su mayoría, al igual que en el primer escenario, a los turistas extranjeros.

Por otro lado, el despojo es otro problema mayúsculo en la Ciudad de México al que se enfrenta esta reforma fiscal, y que antes que resolverse se ha agravado en los últimos años por la falta de regulación de la vivienda. Tan sólo en el sexenio pasado, de 2019 hasta septiembre de 2024, se tiene registro de entre 21 mil 591 y 24 mil 318 carpetas de investigación por este delito en la Ciudad, lo que equivale, en el peor escenario, a 14.19 delitos por despojo de inmuebles cada día. De las 21 mil 591, “sólo 1.4 por ciento han sido presentadas ante un juez de control, y únicamente 1.2 por ciento de bienes han sido restituidos a sus dueños”.

A esto se suma que este delito se encuentra instalado sobre un modus operandi que se ha institucionalizado e involucra a policías, abogados, actuarios, jueces y funcionarios de gobierno adscritos a la Fiscalía de Investigación en Delitos Ambientales y en Materia de Protección Urbana (FIDAMPU), antes Fiscalía Especializada en Delitos Ambientales y de Protección Urbana (FEDAPUR).

Esto incluye casos reportados de denuncias sobre ejecuciones extrajudiciales por parte de la FIDAMPU en donde, al no tener autoridad para emitir una orden de desalojo como parte de un juicio civil, la institución justifica el aseguramiento del inmueble por medio de la imputación de delitos, es decir, como si los inmuebles fuesen objetos de evidencia que deben ser asegurados por formar parte de la investigación en curso.

Los casos de desalojo tienen como desenlace ya sea la incautación de los bienes por parte del gobierno sin que esto cambie necesariamente a manos de un tercero, o la “restitución” de éstos a los denunciantes que reclaman su propiedad y que puede derivar, como se ha documentado, en la demolición de los inmuebles para la construcción de departamentos de alta plusvalía.

Por otra parte, los despojados a los que se les imputan los delitos son personas en situación vulnerable que llevaban años intentando regularizar la situación de los inmuebles. Sin embargo, debido a la falta de documentos y a la corrupción que prevalece de por medio, no queda claro, en realidad, si estas mismas propiedades desalojadas habían sido despojadas con anterioridad por estos u otros ocupantes, ya sea familias o colectivos. En cualquier caso, toda esta situación pone de manifiesto que la opacidad y la falta de regulación son el caldo de cultivo idóneo para este tipo de delitos, y que son estos grupos marginados los que quedan más expuestos ante la falta de oportunidades para acceder a una vivienda digna en la Ciudad.

Finalmente, las causas de la depreciación y la pérdida de las propiedades pueden ir desde lo civil, como problemas testamentarios, de extravío, robo o ausencia de escrituras originales; hasta lo gubernamental, como el congelamiento de rentas, daños estructurales no atendidos tras sismos, expropiaciones mal planificadas, modificaciones al uso de suelo, obras públicas mal ejecutadas o canceladas, inseguridad, corrupción inmobiliaria, etc. Estos han sido y siguen siendo problemas históricos a saldar, en tanto abren la posibilidad a que los agentes sociales con mayor poder político y económico sean los beneficiados del nuevo reparto inmobiliario en detrimento de los sectores sociales desposeídos. Es la acción e inacción del gobierno la que ha causado directa e indirectamente el daño, el abandono y la falta de mantenimiento a la infraestructura inmobiliaria citadina. ²

¿Es coercitiva esta medida?

En uno de los apartados de las reglas generales de la reforma redactadas en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México se advierte que, “al tratarse de un método para generar información actualizada y estadística, sin objetivo sancionatorio, la negativa a compartir la información relativa a bienes inmuebles no trae aparejada multa o sanción alguna”. Sin embargo, como ya lo señala el diputado Garrido López en su iniciativa para derogar la reforma, en el artículo 466, párrafo XI del mismo Código Fiscal, se contempla una multa de $4,272.00 a $10,821.00 por “no presentar los documentos a que se refiere el artículo 132 de este Código, o hacerlo extemporáneamente”.

Por lo pronto, lo dicho en la reglamentación general contradice al mismo Código Fiscal al que se circunscribe, o al menos no termina por explicar cómo es que pretende alinearse o resolver la contradicción acerca del carácter obligatorio y coercitivo que conlleva la entrega de todo tipo de información que sea solicitada por medio del artículo 132; tampoco se sabe, hasta la fecha, bajo qué formato o documento tendrá que presentarse este nuevo requisito. Habrá que esperar, entonces, la reglamentación en lo particular.

Una justificación injustificable

Un párrafo antes, en la misma Gaceta, se señalan las razones que estarían justificando la selección del grupo social al que se encuentra destinada la aplicación de esta reforma: “considerando el dinamismo del grupo de inmuebles mencionado, se estima necesario que respecto de estos bienes se cuente con datos actualizados que garantice que la información sobre los inmuebles sea precisa y se encuentre actualizada”. En otras palabras, este “dinamismo” quiere decir que las propiedades de uso habitacional con un valor catastral a partir de $4,524,974.08 en adelante son aquellas que supuestamente presentan mayores cambios en cuanto a su uso y ocupación con respecto al registro catastral, no obstante que sólo involucran, como afirma Batres Guadarrama, al 3 % del total de los existentes en la capital, es decir, alrededor de 75 mil inmuebles.

Aquí se presenta la primera incoherencia, ya que por un lado se argumenta que existe una necesidad de actualizar el registro catastral, lo que implica, desde luego, una falta de información y un desfase entre la ocupación y el uso de suelo de las propiedades y los documentos catastrales. Sin embargo, ¿qué estudios o documentos oficiales avalan esta aseveración? Es decir, ¿con base en qué información es que el gobierno tiene conocimiento y puede aseverar que es este espectro de inmuebles en particular el que necesita ser actualizado con mayor urgencia que el resto debido a su alto “dinamismo”?

Desde luego, existen otras fuentes directas e indirectas, además del registro catastral, las que permiten tener conocimiento sobre la ocupación y el uso de suelo de las viviendas; no obstante, ninguna se menciona: certificados de uso de suelo por reconocimiento de la actividad para la que está siendo ocupada el inmueble; Certificado Único de Zonificación de Uso del Suelo (CUZUS); trámites de cambio de uso de suelo; y estudios de impacto urbano, social y ambiental.

Al respecto, una respuesta factible a la petición gubernamental detrás de la reforma es que son precisamente estas viviendas, por tener un valor catastral considerable, las más susceptibles a cambios de manos y de uso de suelo (y, por lo tanto, a la especulación inmobiliaria) por encontrarse dentro de zonas consolidadas o en tránsito de consolidarse como de alta plusvalía. Sin embargo, esta hipótesis incluiría también barrios y colonias populares afectados por la gentrificación, cuyo nuevo valor de mercado no necesariamente refleja el registrado en el catastro de la Ciudad.

Por otro lado, se tiene que, Iztapalapa y Gustavo A. Madero, las dos alcaldías con las zonas populares más extensamente pobladas, son las que presentan, según registros del año pasado de la Fiscalía capitalina, la mayor cantidad de denuncias por despojo, con 2572 y 2296, respectivamente. De modo que no resulta contundente que haya menos claridad y regulación sobre la situación de aquellas propiedades con un valor catastral medio y medio-alto, que sobre aquellas con un valor bajo y medio-bajo.

Finalmente, hay que reiterar que no se plantearía la necesidad de recabar la información estadística en cuestión mediante una declaración informativa si no fuera precisamente por su carencia. En otras palabras, la premisa de que la reforma en cuestión se encuentra motivada por la falta de información estadística sobre viviendas con un determinado valor catastral, parte de presupuestos de información estadística sobre el mismo espectro catastral que dice desconocer.

Una reforma fiscal, ¿hacia quiénes?

De 16 rangos en total, serán los últimos cinco, del L al P, es decir, predios con valor a partir de $4,524,974.08 a $34,288,646 en adelante, a los que esta reforma se encuentra destinada. Ahora bien, lo que caracteriza a estos rangos de valor es que comprenden un espectro demográfico de propietarios que forman parte de la clase media y clase alta. Esto se debe, entre otras razones, a que el costo del nivel de vida en las zonas en que se ubican estos predios suele ser mayor que en aquellas de carácter popular. ³

Al ser la plusvalía más alta en estas zonas, el costo de los servicios y el monto de los impuestos es significativamente mayor, de modo que, para propósitos fiscales, regularizar la situación de estas propiedades puede redundar en un aumento considerable de la recaudación impositiva de la Ciudad.

Dicho esto, no es la recolección de impuestos per se la que resulta problemática en el presente caso, ya que es, como otras tantas funciones del Estado, un elemento central de su funcionamiento. Por el contrario, lo que termina por ser cuestionable son los criterios que sustentan la selección demográfica para la recaudación fiscal.

De acuerdo con datos del INEGI la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2022, la clase media tiene ingresos aproximados de $17,000 a $47,000 mensuales. ⁴ Si un crédito hipotecario típico en México permite financiar propiedades de 3 a 5 veces el ingreso anual, eso quiere decir que, de acuerdo a la relación entre ingreso y acceso al crédito hipotecario, la clase media en México tiene la capacidad económica para acceder a propiedades que van desde los $680,000 hasta los $2,500,000, esto es, de los rangos catastrales de la C a la G.

Por otro lado, al tomar como único indicador el ingreso en función de la capacidad para adquirir una propiedad, se pierde de vista que muchas de las propiedades que actualmente posee la clase media de la Ciudad de México han sido adquiridas por herencia. Es decir, que el ingreso del hogar no necesariamente es proporcional a la capacidad de sus miembros de cubrir el valor de la propiedad que poseen. Inclusive, todo parece indicar que este tipo de adquisición ha sido preponderante en las últimas décadas, debido a que las dificultades para adquirir una propiedad han ido aumentado de generación en generación.

A este hecho se añaden dos más. El primero de ellos es que en encuestas como la ENIGH existe un subregistro importante de los ingresos de hogares que se encuentran dentro de los deciles medios y altos (IV al X), debido a lo cual no muestran de manera fidedigna la situación de esos estratos. Al igual que con el registro catastral, existe una renuencia de las familias a declarar de manera íntegra todos los ingresos percibidos, esto debido principalmente a la desconfianza hacia el gobierno. Además de reportar salarios menores a los percibidos, omiten incluir en la encuesta otros medios que les facilitan el sustento económico, tales como rentas, inversiones, negocios propios, etc.

El segundo es que, con el incremento del valor de las propiedades, el cual ha sido mayor al de la inflación y de ocho veces más que el del salario general en el periodo que va de 2007 a 2023, particularmente en zonas de mayor demanda y plusvalía, el desfase entre el valor catastral y el ingreso se ha hecho más pronunciado, de modo que la primera variable no necesariamente refleja la situación socioeconómica de las familias, pudiendo existir familias que no adquirieron las viviendas por haberlas comprado, o al menos no a los altos precios que actualmente arrojan el catastro y el mercado inmobiliario. Por lo tanto, el valor catastral no puede considerarse como un indicador único de la clase social. Para ser certero sobre la condición social de los propietarios, éste debe cruzarse con otros, como el costo de mantenimiento de la propiedad (incluyendo los impuestos), el ingreso disponible, el historial de compra-venta, etc.

Hacia una reforma más acorde con la justicia social

El objetivo de la reforma, como lo ha señalado Batres Guadarrama, es aumentar la recaudación de impuestos actualizando el registro catastral, de modo que se pueda cobrar de manera justa y proporcional el impuesto predial. Sin embargo, la medida es ambigua y engañosa en su planteamiento al momento de expresar dicho cometido, en tanto parte de información inexacta, cuando no inexistente, para fundamentar la decisión de segmentar su aplicación a propietarios de clase media y clase alta.

La reforma incluye a una parte de la clase media en el mismo esquema que la clase alta, sin distinguir entre su capacidad económica real y el valor catastral de sus propiedades; es decir, asume que la clase media y la clase rica son lo mismo, como si sólo existieran dos polos sociales antagónicos, reducidos a la desigualdad entre ricos y pobres. Como puede notarse, esto no es un error técnico, sino una estrategia para aumentar la recaudación fiscal de unos sectores sin afectar a otros, al mismo tiempo que se disfraza bajo el discurso de la justicia social.

En realidad, las dinámicas sociales que producen el desfase entre el catastro y la situación real de las propiedades y de sus propietarios afectan a todos los estratos sociales por distintas razones, desde el más bajo al más alto. De suerte que, en primer lugar, para ser realmente justa la medida el gobierno tiene la obligación de obtener información clara que permita atestiguar cómo es que afecta dicho desfase a cada nivel socioeconómico. Solamente de esta manera es que puede apelarse al principio de justicia y proporcionalidad social, el cual equivale en este caso a hacer las modificaciones pertinentes que permitan aplicar una recaudación impositiva progresiva, en función de los ingresos y la condición de cada estrato.

Esto implica evaluar los motivos que subyacen a la resistencia de la ciudadanía tanto a declarar información patrimonial, como a incorporarse como contribuyentes al régimen fiscal. Por lo que, antes que optar por la ambigüedad y la coerción, talantes que incentivan la paranoia y la resistencia social, las medidas deben ser claras y apelar a la implementación de incentivos que permitan la cooperación de la ciudadanía con las instancias gubernamentales con el fin de recoger y reconocer “las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas [a su] plan y programas de desarrollo”. ⁵ De otro modo, el desconocimiento de las dinámicas sociales que subyacen al desfase catastral, entre las que se encuentra el grave problema de la inaccesibilidad a la vivienda, terminará por perpetuar dicha injusticia de nuevas maneras, esta vez legales e institucionales.

Un planteamiento más claro, propositivo, no coercitivo y justo de la misma reforma debe partir de la totalidad del registro catastral, de modo que la información recabada se extienda a la solución de problemas sociales urgentes, como la falta de regulación del mercado inmobiliario, la especulación y la corrupción inmobiliaria, la financiarización de la vivienda, la gentrificación, la airbnbnficación, el despojo y desalojo de propiedades, la pauperización de la clase media y el menoscabo de su patrimonio, así como el  acceso a la vivienda digna por parte de los sectores más vulnerables. Si bien la necesidad de conocer y actualizar el estado de la vivienda en la Ciudad es de carácter urgente, dicha premura no debe ceder ante la importancia de fundamentar esta reforma sobre los principios constitucionales de los que parte y debe conservar, en este caso la justicia social, que se encuentra grabada, entre otros artículos, en el 25 constitucional: “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar [… que] una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de [todos] los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”.

* Mauricio Aguilar Madrueño es maestro en Estudios Políticos y Sociales por la UNAM.

¹ Vancouver, Washington D.C., Oakland, South Lake Tahoe, Melbourne, Montevideo y en países como Francia, España y Reino Unido.

² Uno de tantos casos fueron las rentas congeladas, que permanecieron durante varias décadas a partir de una medida extraordinaria durante el sexenio de Lázaro Cárdenas, propiciando el desgaste de cientos de edificios, casas y vecindades, principalmente del Centro Histórico; hecho que resultó en la depreciación de amplias zonas urbanas que, ante el hartazgo de los dueños por la imposibilidad de vender o remodelar su predio, fueron adquiridas en su mayoría a precios de regalo por grupo Carso.

³ Es posible tener conocimiento de esto con uso del valor catastral y su relación con indicadores que permiten conocer, de acuerdo al valor de la propiedad y a la zona en que se encuentra, la situación social y económica de sus propietarios, tales como: índices de marginación, índice de desarrollo humano, índice de Gini, plusvalía, uso de suelo y valor promedio de la propiedad en comparación con el ingreso promedio por zona.

⁴ Esto si consideramos la variable económica del ingreso y su relación con la capacidad de compra de acuerdo al costo de vida en la CDMX, específicamente el rango que va de los deciles IV al IX de la ENIGH. Por supuesto, no está de más decir que la variable económica no es la única ni la más importante al momento de medir a la clase media.

⁵ Artículo 26 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.