El fin de PROSPERA: ¿primero los pobres?
Por: Máximo Ernesto Jaramillo-Molina (@rojo_neon)
Se anunció que se acaba el programa PROSPERA. Ese programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) que había sobrevivido cuatro sexenios, beneficiaba a casi 7 millones de familias y sostiene una cuarta parte del total de ingresos del decil más pobre de la población.
De acuerdo a Leticia Ánimas Vargas, actual Coordinadora Nacional del programa (cuya experiencia es más afín al periodismo, desempeñando anteriormente el cargo de directora de un diario regional poblano), PROSPERA será sustituido por un sencillo programa de becas: las Becas Benito Juárez, que otorgarán $800 pesos mensuales a estudiantes de educación media superior. Cabe destacar que este monto es hasta 25% menor que el apoyo del anterior programa[1], y pierde el enfoque de género, ya que el monto para estudiantes mujeres era mayor al de los hombres.
Al día de hoy, aún no hay reglas claras y transparentes sobre el proceso de sustitución o de transición de un programa a otro, pero la “inscripción” de los estudiantes al programa de becas comenzó desde noviembre, junto con el Censo de bienestar, en un proceso por demás opaco y que no se ha realizado con base en algún tipo de “reglas de operación” públicas.
¿Qué tan malo PROSPERA? Cuatro críticas al programa
Las principales razones para ponerle fin al programa, de acuerdo a la actual coordinadora, son el clientelismo y que “se les entregaba entre 30 y 40 por ciento menos recursos”, según “han encontrado”. La denuncia de la actual Coordinadora Nacional genera cuando menos muchas dudas, por un lado por la falta de rigor de sus declaraciones, que no vienen acompañadas de mayor sustento, y por el otro porque se sabe que ni el 5% de los beneficiarios reportaban clientelismo en el programa, y de hecho tal percepción parecía ser mayor para los programas sociales de pensiones.
Y es que razones no faltan para criticar a PROSPERA. Es cierto. Pero entre los principales motivos de crítica no se encuentren los ya mencionados. Veamos con mayor detenimiento cuatro críticas específicas al programa.
Primero, el fracaso de la focalización, es decir, “ni son todos los que están, ni están todos los que son”. Se puede hablar de dos diferentes tipos de errores en la focalización. El error de inclusión (EI), que consiste en que la familia beneficiaria no debería serlo, de acuerdo a lo establecido en las reglas de operación del programa. En este sentido, de 2008 a 2016, cerca de la mitad de los beneficiarios del programa no cumplían los requisitos establecidos por el programa relativos al nivel de ingresos del hogar.
Por otro lado está el error de exclusión (EE), donde familias que deberían ser beneficiarias, no lo son. Este error presenta amplias diferencias entre las zonas urbanas y rurales: para los años ya mencionados, quedaban fuera del programa 3 de cada 10 personas en pobreza extrema de localidades rurales, y 7 de cada 10 en áreas urbanas, las cuales deberían ser beneficiarias, de acuerdo a la normativa de PROSPERA.
Gráfica 1: Porcentaje de población beneficiaria de PROSPERA, según tipo de focalización.
Segundo, las condicionalidades son problemáticas[2]. Efectivamente, es complicado para las familias beneficiarias, específicamente las jefas de familia, cumplir con las condicionalidades exigidas por PROSPERA. De hecho, desde inicios del programa se criticó que las condicionalidades imponían mayor carga de trabajo de cuidados a las beneficiarias[3]. Además, la obligación del intercambio dinero-asistencia a escuela y centro de salud deja fuera de entrada a las comunidades que no cuentan con infraestructura educativa o de salud, que son obviamente las sumidas más profundamente en la pobreza extrema. Por otro lado, la condicionalidad transmite un estigma en términos discursivos, mediante la idea de que la persona en pobreza extrema sólo será merecedora de la justicia redistributiva en caso que cumpla “sus obligaciones”.
Tercero, los montos transferidos son mínimos e insuficientes. Para 2017, el monto promedio por persona era de $7 pesos diarios, menos de 10% del salario mínimo de dicho año. De hecho, desde 2010, el programa ha promediado un costo de 0.4% del PIB nacional, sin aumento significativo en 8 años. Es por eso que algunos autores clasifican a los programas de transferencias monetarias condicionadas como “minimalistas”, ya que el presupuesto ejercido es bajo, si se compara con el costo de sistemas amplios de protección social. No hay manera que con un gasto social tan bajo, un programa persiga por sí mismo metas amplias frente a un panorama de pobreza desolador.
La última crítica al programa refiere al fracaso en acabar con la herencia de la pobreza. Esta crítica es sumamente importante, porque puede prestarse fácilmente a malinterpretaciones, como parece lo hacen las autoridades actuales. Por un lado, es cierto que el porcentaje de pobreza de hoy es el mismo de hace 24 años[4]. También es cierto que los beneficiarios que crecieron con el apoyo del programa, no lograron mejorar sustancialmente sus oportunidades laborales ni su inserción en el mercado laboral, por lo que el ciclo de pobreza no se rompió.
Pero es aquí donde vale la pena recordar el objetivo explícito con el que nació el programa. Aunque muchos creen lo contrario, el programa realmente empezó con el objetivo de “apoyar a las familias que viven en pobreza extrema”, y fue hasta el año 2009 que cambió explícitamente por “contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema”, mediante el incremento del capital humano de los beneficiarios.
Y si bien no se logró el segundo objetivo, es indispensable recordar que el programa sí tiene fuertes implicaciones sobre el primer objetivo. Hay resultados sumamente importantes en términos de educación (también ver aquí), salud y nutrición de los beneficiarios. Además, de no ser por la transferencia monetaria de PROSPERA, habría ocho millones de personas más en pobreza extrema por ingresos, equivalente a pasar de 17 a 24% de la población en esta situación[5].
La concepción de la pobreza detrás de PROSPERA y las Becas Benito Juárez
Entonces, ¿por qué si el programa PROSPERA efectivamente logró aumentar el capital humano de los beneficiarios durante 20 años, no se logró acabar con la herencia de la pobreza? La respuesta es sencilla: porque está sobreestimada la relación entre el capital humano y los ingresos laborales, sobre todo al hablar de la población con más carencias. La creencia anterior tiene como trasfondo un paradigma sumamente importante para la política social: una concepción individualista de la pobreza, en este caso, que la pobreza es una consecuencia de la carencia individual de capital humano.
Dicha concepción de la pobreza también parece estar detrás de las Becas Benito Juárez. Si ya se probó que aumentar el capital humano individual, de manera aislada, no genera el rompimiento de la herencia intergeneracional de la pobreza, ¿qué nos hace pensar que tendrá resultados diferentes un programa que se focaliza solo uno de los componentes del capital humano que antes se atendía?
Por años se ha exigido una transformación radical del PROSPERA, con propuestas que van mucho más allá de un programa de becas. Se ha escrito mucho respecto[6] al camino idóneo para mejorar este programa de transferencias monetarias condicionadas: hacerlo incondicional, acabar con la focalización personal-familiar, e incrementar los montos. Si el programa no logró romper con la herencia de la pobreza, al menos se debería aprovechar su estructura y eficiente mecanismo de distribución para garantizar una protección social mínima mediante un Ingreso Ciudadano, incondicional, para los más pobres en principio, con mayores montos de transferencias monetarias.
Teníamos todo lo necesario para dar ese paso fundamental. Pero pareciera que la concepción de las causas de la pobreza en la cuarta transformación no dista mucho de la que estaba detrás de las políticas neoliberales de Santiago Levy (autor intelectual de PROSPERA) y los tecnócratas de gobiernos anteriores: que “los pobres lo son por falta de grados académicos” y que “para evitar el asistencialismo del Estado, los beneficiarios tienen que estudiar o dar algo a cambio”. No es posible repetir las mismas políticas sociales y esperar resultados diferentes.
* Máximo Ernesto Jaramillo-Molinaes investigador en el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México (@EVALUAcdmx).
[1] El monto variaba según el grado escolar que se atendiera. En promedio, para mujeres
[2] Vale la pena resaltar que anteriormente existían por separado PROSPERA y PAL, que se suponía tenía como objetivo cubrir a la población que no podía acceder a PROSPERA por falta de disponibilidad de infraestructura para cubrir las condicionalidades (que no hubiera escuela y/o centro de salud cercanos). Hace algunos años se fusionaron ambos programas, y PAL ahora era una modalidad de ·PROSPERA sin condicionalidades”, claramente con montos de transferencias menores.
[3] Para leer más al respecto, recomiendo “Resultados de la Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2003″, de Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha, así como “Políticas focalizadas de combate a la pobreza en México. El PROGRESA / OPORTUNIDADES” de Julio Boltvinik.
[5] Cálculos propios con base en la ENIGH 2016.
[6] Vale la pena leer la propuesta de Pablo Yanez, así como la iniciativa presentada por Araceli Damián a la Cámara de Diputados de la legislatura anterior.
