El compromiso es un acto, no una palabra

“Bajamos la guardia. Redujimos nuestro gasto en defensa a menos de la mitad. Creíamos que disfrutábamos de un dividendo de la paz. Pero, en realidad, solo teníamos un déficit de seguridad. El tiempo de las ilusiones ya terminó”.

Con esas palabras, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, hizo un llamado para que el viejo continente aumente su gasto en defensa para rearmarse de forma rápida y contundente.

“Europa está llamada a asumir un mayor control de su propia defensa, no en un futuro lejano, sino hoy. No con pasos graduales, sino con la valentía que la situación exige. Necesitamos un refuerzo de la defensa europea y lo necesitamos ya”, dijo.

Detrás de la necesidad de este cambio está, en primer lugar, la invasión rusa de Ucrania iniciada en 2022 y que significó todo un sacudón para el viejo continente. A ello se le sumó más recientemente el cambio de política de Estados Unidos desde el inicio del segundo mandato de Donald Trump, cuyas palabras y acciones han puesto en duda hasta qué punto Washington sigue respaldando a sus tradicionales aliados transatlánticos frente a Moscú.

En un mensaje televisado, el presidente de Francia, Emmanuel Macron, resumió la situación en estos términos: “Mantenemos nuestro compromiso con la OTAN y nuestra colaboración con Estados Unidos, pero debemos hacer más: debemos aumentar nuestra independencia en materia de seguridad y defensa. El futuro de Europa no puede decidirse en Washington ni en Moscú. Y sí, la amenaza ha regresado al Este, y la inocencia, por así decirlo, de los últimos 30 años, desde la caída del Muro de Berlín, es cosa del pasado”, dijo.

Su referencia a la necesidad de que Europa incremente su “independencia” de EE.UU. apunta a un problema crítico: la fortaleza militar de la OTAN y sus capacidades operativas y de inteligencia se apoyan en gran medida en Estados Unidos, sin el cual los países europeos enfrentarían dificultades para apoyar la defensa de Ucrania ante Rusia e, incluso, para la protección de países miembros de la OTAN y de la Unión Europea.

Pero, ¿cómo surgió esta dependencia europea en materia de seguridad? Parte de la respuesta se halla en un elemento mencionado por Von der Leyen: los llamados “dividendos de la paz”.

En la década 1980, en los años finales de la Guerra Fría, muchos líderes en Europa y Norteamérica comenzaron a hablar sobre cómo el fin de la confrontación Este – Oeste podía traer consigo la paz y el inicio de una época de mayor prosperidad.

Esta era una posibilidad muy importante para los países europeos que durante cuatro décadas habían vivido bajo el miedo de ser el escenario de una nueva guerra mundial derivada del choque entre el bloque comunista encabezado por la Unión Soviética y el bloque capitalista, liderado por EE.UU.

Para protegerse de esta posible confrontación -que nunca se materializó- los países europeos dedicaron muchos recursos al gasto militar no solamente para tener capacidad de defenderse, sino también para disuadir cualquier posible agresión.

Esta estrategia obligaba a destinar una parte sustancial de los fondos nacionales a la defensa.

Para el año 1990, los gobiernos de Bélgica, España e Italia gastaban 4% de su presupuesto en defensa; Alemania, casi 5%; mientras que Francia y Reino Unido destinaban 7% y 10% respectivamente, de acuerdo con un trabajo de los investigadores Florian Dorn, Niklas Potrafke y Marcel Schlepper publicado en 2024 por el Ifo Institute y el Instituto Leibniz de Investigación Económica de la Universidad de Múnich.

Así, los “dividendos de la paz” -término popularizado por George H. W. Bush y Margaret Thatcher a principios de la década de 1990- eran concebidos como las ganancias en crecimiento económico y bienestar social que podían derivarse de reducir el gasto militar y redestinar esos recursos hacia áreas como salud, educación e infraestructura pública.

En un artículo publicado en 2015, el economista Erik Berglof , quien en la actualidad preside el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, destacaba que los beneficios económicos del fin de la Guerra Fría fueron mucho más allá del recorte en los gastos de defensa.

“Los flujos comerciales y de inversión se han normalizado, y un sistema económico terriblemente derrochador y ambientalmente destructivo ha sido reemplazado por uno que, aunque dista mucho de ser perfecto, es mucho más eficiente en el uso de recursos y menos desastroso para el medio ambiente. Atribuir un valor económico a las mejoras en los derechos humanos, como la libertad de expresión y el derecho a viajar, es mucho más difícil, pero, si se calculan adecuadamente, es probable que estos beneficios para el bienestar social general sean aún mayores”, apuntaba.

En cualquier caso, el cálculo del impacto económico de los dividendos de la paz e, incluso la existencia misma de estos, ha sido un tema de debate entre expertos debido, entre otras cosas, a que no hubo una transferencia explícita de los fondos ahorrados en defensa hacia otras áreas del gasto público.

Al mismo tiempo, en algunos casos, los gobiernos manifestaron su preferencia por simplemente reducir el gasto fiscal.

Esa era, por ejemplo, la postura del entonces presidente de EE.UU., George HW Bush.

“Se declara un dividendo cuando se obtienen ganancias y nuestro gobierno opera con un enorme déficit. Por lo tanto, quienes dicen que hay que tomar el dinero de este acuerdo y gastarlo en algún proyecto federal deben entender que el pueblo estadounidense quiere solucionar este déficit y quiere que la economía crezca”, dijo al ser consultado sobre los dividendos de la paz en una rueda de prensa en junio de 1992 tras una cumbre histórica con el entonces mandatario ruso, Boris Yeltsin, en la que firmaron un acuerdo para la reducción de las armas nucleares.

“Por lo tanto, no me comprometo a que los ahorros que podamos obtener gracias a este amplio acuerdo se destinen a algún proyecto de gasto federal”, agregó.

En un discurso pronunciado en 1991, la ex primera ministra británica Margaret Thatcher advirtió sobre reducir en exceso los presupuestos militares, destacando que los países debían conservar su capacidad de defenderse.

“El punto más importante que debemos destacar hoy es que el único dividendo real de la paz es, sencillamente, la paz. Nuestra generación ha disfrutado de ese dividendo gracias a la inversión de miles de millones de dólares y libras en defensa”, dijo.

Menos tanques, más gasto público

Los presupuestos de defensa de los países ubicados a ambos lados del telón de acero cayeron de forma marcada con el fin de la Guerra Fría.

En términos de Producto Interno Bruto (PIB), el gasto militar de Reino Unido pasó de 4,04% en 1989 (año de la caída del Muro de Berlín) a 2,07% en 2021 (el año previo a la invasión rusa de Ucrania), de acuerdo con cifras del Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (Sipri).

En el mismo periodo, el gasto en defensa de Francia pasó del 2,88% al 1,91%; en el caso de Alemania el cambio fue de 2,53% a 1,32%; Países Bajos, de 2,52% a 1,40%; Bélgica, de 2.46% 1,04%; y España, de 2,36% a 1,35%; de acuerdo con la misma fuente.

Los gastos militares también se redujeron en los países del antiguo bloque comunista. Por ejemplo, Rumania pasó de 4,21% a 1,85%; Bulgaria, de 4,40% a 1,52%; y Hungría, de 2,79% a 1,32% del PIB.

En el caso de EE.UU., los fondos destinados a defensa pasaron de 5,87% del PIB en 1989 hasta 3,09% en 1999, pero volvieron a incrementarse tras los ataques del 11 de Septiembre de 2001.

Aunque resulta difícil cuantificar en qué medida estos recortes en defensa se convirtieron en “dividendos de la paz”, los economistas Florian Dorn, Niklas Potrafke y Marcel Schlepper hicieron una estimación tomando como punto de referencia cuánto dinero habrían tenido que gastar en defensa estos países si hubieran tenido siempre que cumplir con el 2% de gasto militar acordado por la OTAN.

De acuerdo con esos cálculos, los países europeos acumularon desde el fin de la Guerra Fría hasta 2023 un dividendo de la paz de US$1,95 billones (1,8 billones de euros).

“Francia y Reino Unido son los dos únicos países entre las cinco mayores economías europeas que no cobraron ningún dividendo de la paz, si se asume que el objetivo de 2% de la OTAN es suficiente. En el otro lado están Alemania, España e Italia, con dividendos de la paz anualizados que oscilan entre 8.000 millones de euros [US$8.680 millones] y 20.000 millones de euros [US$21.710 millones]”, escriben.

“Desde 1991, Alemania ha acumulado 680.000 millones de euros [US$738.000 millones] en dividendos de la paz”, agregan.

Estos economistas sostienen que los ahorros logrados por el recorte de los gastos militares se tradujeron en una expansión del gasto público en otras áreas. De hecho, estiman que una vez ajustados a la inflación, en promedio los presupuestos gubernamentales de los gobiernos europeos se duplicaron entre el final de la Guerra Fría (o el momento en el que los países se unieron a la OTAN) y 2023.

Del oportunismo a la dependencia

Librados de las amenazas de la Guerra Fría, los gobiernos europeos dejaron caer su gasto en defensa y aumentaron -incluso mucho más allá de los dividendos de la paz- su gasto social.

“Desde 1990, los países europeos han expandido sus estados de bienestar social a un nivel que no se ha visto respaldado por el desarrollo económico general”, escriben Dorn, Potrafke y Schleppe.

Agregan que en el caso de los estados que se unieron a la OTAN durante la época de la confrontación Este – Oeste, el gasto social ha crecido en una proporción mayor que la economía, que la inversión que los presupuestos públicos.

“Hoy en día, tanto los presupuestos públicos como la economía, ajustados a la inflación, son aproximadamente 1,9 veces superiores a los de 1990. En contraste, el gasto social ha crecido hasta 2,4 veces su tamaño original”, apuntan.

“El gasto social es, con diferencia, la mayor partida de gasto de los gobiernos europeos. De media, la mitad del presupuesto público europeo se destina a gasto social, como subvenciones a los sistemas de pensiones o a la redistribución a hogares con bajos ingresos y desempleados”, agregan.

¿Cómo fue esto posible? No solamente por el fin de la Guerra Fría, sino también en gran medida gracias a las garantías de seguridad ofrecidas por EE.UU.

“Dado que el tratado de la OTAN establece que un ataque contra un miembro se considerará un ataque contra todos ellos, las capacidades de defensa de Estados Unidos proporcionaron, en esencia, un bien público a todos los demás miembros. Inevitablemente, esto ofrece grandes oportunidades de sacar ventaja, siempre que Estados Unidos, la superpotencia militar mundial, esté dispuesto y sea capaz de comprometerse con credibilidad a defender a sus socios europeos”, señalan Dorn, Potrafke y Schleppe.

Así, mientras EE.UU. siguió invirtiendo en el sector militar, la mayor parte de los socios europeos de la OTAN estuvieron gastando menos en esa área.

Eso explica por qué en la actualidad EE.UU representa 70% del gasto en defensa da la OTAN, mientras que en 1990 (en plena Guerra Fría) era responsable del 61%.

Esa diferencia no solamente se traduce en que Washington dispone de más y mejores equipos militares, sino también en una fuerte dependencia de los países europeos que -como ha dejado patente la guerra en Ucrania- no disponen de las armas ni de los sistemas de defensa necesarios o suficientes para hacer frente a Rusia sin el apoyo de EE.UU.

Para subsanar esta brecha, desde inicios de este siglo se viene hablando en el seno de la OTAN de la necesidad de que todos los países miembros se comprometan a gastar 2% de su PIB en defensa.

Esa idea se plasmó en un compromiso en 2006, pero los avances hacia ese objetivo fueron pocos y lentos, incluso tras la invasión rusa de Ucrania.

Ahora las cosa parecen estar cambiando.

El reto de la defensa europea

A mediados de 2023, el entonces secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, anunció que, en promedio, los miembros de esa alianza estaban aumentando sus gastos de defensa en un 18% ese año. “El mayor aumento en décadas”, aseguró.

Eso permitiría que 23 de los 32 países estarían alcanzando el objetivo de 2%.

Ese avance notable, sin embargo, luce insuficiente en caso de que Estados Unidos decida retirar su apoyo militar a Ucrania o ponga en duda su compromiso con la defensa colectiva pactada en la OTAN.

Esas posibilidades han encendido las alarmas en Europa y han impulsado una serie de encuentros que buscan reforzar la independencia europea en materia de defensa.

Con miras a ello, la Comisión Europea ha propuesto la iniciativa ReArm Europe que apunta a movilizar hasta unos US$868.000 millones (800.000 millones de euros) para financiar inversiones en defensa.

Esta propuesta contempla tres mecanismos distintos. Por una parte, activar una excepción al Pacto de Estabilidad de la UE que limita el déficit fiscal y el endeudamiento en el que pueden incurrir sus miembros, para permitir que aumenten sus gastos militares sin que esto acarree una penalización.

Según estimaciones de la Comisión Europea, si cada país aumenta su gasto militar en 1,5% de su PIB en promedio, eso les permitiría disponer de unos US$705.000 millones en el lapso de cuatro años.

El segundo mecanismo corresponde al establecimiento de un mecanismo que disponga de unos US$163.000 millones en préstamos para inversiones en defensa de los Estados miembros.

“Nos referimos a ámbitos de capacidad paneuropeos. Por ejemplo: defensa aérea y antimisiles, sistemas de artillería, misiles y municiones, drones y sistemas antidrones; pero también a otras necesidades, desde la ciberseguridad hasta la movilidad militar. Esto ayudará a los Estados miembro a aunar la demanda y a comprar conjuntamente”, señala la Comisión Europea en su propuesta.

El tercer mecanismo consistiría en orientar fondos existentes en el presupuesto de la UE para realizar inversiones de corto plazo en el sector de defensa.

¿Será esto suficiente?

En primer lugar, hay que preguntarse si es posible.

“Hay que pensar cuáles son las consecuencias de estos gastos más allá de las compras de armas y del fortalecimiento del sector”, dice Diego Lopes, investigador senior de Sipri, en conversación con BBC Mundo.

“Si estamos invirtiendo ahora con deuda para la compra de armas, en el futuro habrá que pagar esos fondos y los intereses que generen a través de impuestos o de recortes de gastos en otras áreas”, dice.

“Hay impactos. Por ejemplo, si van a crear nuevos impuestos hay que ver cuáles. Si son impuestos regresivos, esto tiene impacto en la distribución de rentas y en la igualdad en el país. Entonces, no es solamente la defensa, hay que pensar las consecuencias de estos gastos más más allá de la defensa”, agrega.

Indica que hay algunos países, como Italia, que tienen niveles de endeudamiento muy alto y que difícilmente pueden seguir sosteniendo, probablemente tendrán que hacer recortes en otras áreas como, por ejemplo, hizo Reino Unido al recortar la ayuda internacional, o con cortes en los gastos de seguridad social.

“Este es un proceso de cambio no solamente de los presupuestos, sino también institucional y económico para sostener esos gastos en el futuro. Eso se está debatiendo ahora: cómo hacer para que estos incrementos sean sostenibles desde el punto de vista económico y fiscal”, apunta.

Más allá de los aspectos financieros, Lopes indica que los países europeos tienen muchos asuntos por resolver y muchas decisiones que tomar.

Explica que la industria de defensa en Europa está muy fragmentada, lo que crea ineficiencias.

“Hay directivas de la Unión Europea para fortalecer las compras de armas intrabloque, pero la implementación aún no está completa. Es un proceso burocrático muy complejo y también de inversión. ¿Van a comprar armas de su propia industria?, ¿van a comprarlas de otro país? Es un problema de acción colectiva muy complejo”, dice.

Destaca, por ejemplo, que los países europeos suelen comprar gran parte de su armamento a empresas de EE.UU., pero advierte que seguir haciéndolo sin más implica permitir que Washington siga teniendo influencia, lo que impediría lograr el objetivo de aumentar la autonomía estratégica propuesto por Macron.

Pese a estas dificultades, Lopes es optimista.

“La guerra de Ucrania fue un choque para los europeos, que estaban casi en un estado de inercia en estos temas, pero ahora tendrán que arreglar o crear nuevos mecanismos de defensa dentro del continente. Este plan ReArm Europe es una indicación muy clara de lo que están haciendo”, dice.

“Hay un cambio en las relaciones trasatlánticas, pero también en como Europa ve su relación consigo misma. Creo que ahora vamos a entrar en un periodo de mayor cooperación de los europeos en estos temas y también de no ser tan dependientes de Estados Unidos. Entonces, las cosas han cambiado de una manera fundamental”, concluye.

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