No hay instituciones abiertas sin democracia
Los cambios en las instituciones son continuos en todas las sociedades. Pero en una sociedad abierta y democrática lo que se espera es que un cambio trascendental en las instituciones que velan por algunos de los derechos humanos, como el acceso a la información y la protección de los datos personales, sean fruto de una discusión informada y con la mayor participación de personas, organizaciones sociales, academia y personas legisladoras. Lo cual no ha ocurrido en la cámara alta del Congreso de la Unión, con la reciente aprobación de las nuevas leyes generales, federales relacionadas con transparencia y privacidad.
Sociedad excluida
Es tan importante el resultado como el proceso que nos lleva a él, y desafortunadamente las iniciativas de Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados y Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, así como la que modifica la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no tienen como base una discusión abierta, informada y participativa. Más aún, tampoco tienen como base un diagnóstico de la situación actual del derecho de acceso a la información en México y de cómo operan el órgano garante a nivel nacional y los órganos de las entidades federativas.
He tenido la oportunidad de estudiar a fondo la integración y funcionamiento del poder legislativo federal; leí iniciativas de diversos tipos, unas más elaboradas que otras. Pero las iniciativas que detonaron grandes transformaciones en la forma de organización del Estado y su relación con la sociedad siempre tenían una sólida exposición de motivos, partiendo de un diagnóstico de la situación actual y ofreciendo una visión de donde queríamos llegar. Nada de eso ocurre con las leyes citadas.
El fundamento de la reforma es un supuesto “derroche” (sic) o gasto innecesario (lo que no se analizó ni comprobó en indicadores de resultados) y una simplificación administrativa. Por cierto, no queda claro el tema de la simplificación cuando se desaparece un organismo autónomo y se crea otro desconcentrado. Para facilitar la garantía de los derechos humanos a saber y a la privacidad, habría sido ideal preservar el modelo de autonomía constitucional, asignar menor presupuesto público, incrementar la fiscalización y la supervisión ciudadana del desempeño de los garantes, a partir de los consejos ciudadanos que por ley se definía su rol de supervisión. La respuesta no era eliminarlos, pues atenta contra la propia sociedad al dificultar el acceso a los derechos humanos.
Un retroceso se presenta en la atención de recursos de revisión, ya que deja en manos del propio sujeto obligado la resolución de una queja por parte de las personas. En el caso de la administración pública federal será el órgano desconcentrado dependiente de la Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno y así en cada uno de los demás poderes y órganos autónomos. Es decir, no es una instancia distinta y de mayor nivel la que resolverá las quejas de las personas. Recordemos que un arreglo similar fue el primer Instituto Federal de Acceso a la Información, ya que antes de ser autónomo era un órgano de la Administración Pública Federal, es decir, la iniciativa retrocede el avance institucional más de 20 años.
Otro punto es la administración de la Plataforma Nacional de Transparencia que se ha construido durante más de una década y quedará bajo la administración del nuevo órgano desconcentrado. Asimismo, externar la preocupación de que antes de que cierre la cortina el INAI, que administra todavía la PNT, en la Ciudad de México debemos contar con un respaldo de la información ahí contenida: solicitudes de información, solicitudes de derechos ARCO, recursos de revisión y la información de las obligaciones de transparencia de todos los sujetos obligados.
También cito una de las preocupaciones que la organización social Fundar hace explícita, sobre el aumento de causales para clasificar información como reservada, como serían estudios o proyectos cuya divulgación pueda causar daños al interés del Estado o que ponga en riesgo el funcionamiento de los sistemas de telecomunicaciones desarrollados por el gobierno federal.
También es importante resaltar la forma como desvirtúa el concepto de “apertura institucional”. La apertura institucional es un modelo de gobernanza que promueve la colaboración entre autoridades, organizaciones y las personas, mientras que la iniciativa la ve solo como transparencia y participación que trasciende la administración pública hacia los otros poderes, sin hacer referencia a la importancia de las personas y las organizaciones de la sociedad civil. Y la exigencia de abrir las instituciones es de la sociedad.
El Sistema Nacional de Transparencia, en una de sus últimas acciones antes de que sea desarticulado por la reforma que comento, ya publicó en el Diario Oficial de la Federación la Política de Apertura Institucional, el Modelo de Apertura Institucional y el Programa de Implementación Modelo de la Política Nacional de Datos Abiertos, todas como un marco de referencia y con la esperanza de que se puedan retomar tras la reingeniería institucional que estamos presenciando. Me gustaría destacar que la apertura institucional solamente se puede dar en un Estado democrático de derecho y no bajo el actual proceso de autocratización en el que nos encontramos en México, con datos del último informe de Variedades de la Democracia.
El Pleno del Senado de la República aprobó el 4 de marzo, con la mínima discusión y solo por parte de personas legisladoras, el dictamen referido. Estas reformas se han dado sin la activación de mesas de parlamento abierto que escuchen lo que la sociedad requerimos expresar. Una vez aprobadas y publicadas las nuevas leyes, comenzarán a correr los 90 días naturales del régimen transitorio de la reforma constitucional, para que los congresos de las entidades federativas armonicen las constituciones locales y las leyes respectivas.
Audiencia ante la CIDH
Dado el carácter regresivo de esta reforma que se aprobó en comisiones unidas en el Senado de la República sin el más mínimo debate y sin la apertura a las organizaciones sociales, integrantes del Sistema Nacional de Transparencia o de personas académicas, para señalar los riesgos que identificamos, es que desde la sociedad civil organizada se participó en una audiencia temática ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Las organizaciones que se presentaron fueron: Fundar, Artículo 19, Observatorio de Designaciones Públicas, Equis Justicia para las Mujeres y Quinto Elemento Lab.
La audiencia llevó por título Situación del derecho de acceso a la información y la protección de datos personales en México, en la que las organizaciones compartieron los mínimos necesarios para asegurar el acceso a la información, como parte del 192 periodo de sesiones de la CIDH. En esta audiencia, la CIDH también dudó del nuevo modelo de transparencia porque México era un referente mundial en la forma de garantizar estos derechos humanos.
Asimismo, reconocemos y nos sumamos al llamado respaldado por 39 organizaciones y 41 personas para exigir a ambas cámaras del Congreso de la Unión, para que abran espacios de Parlamento Abierto, en los cuales se pueda dar una verdadera discusión y participación con miras a incidir en esta reforma, de manera que se puedan mejorar las redacciones de las leyes de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales.
Por los riesgos que representa esta iniciativa, y sobre la cual el Congreso de la Ciudad de México deberá armonizar la legislación local, a la par que el resto de las legislaturas locales, se mantiene la oportunidad de tener mesas de parlamento abierto que escuchen lo que la sociedad quiere expresar, y ver el federalismo a través de configuraciones institucionales distintas.
PNT: Patrimonio de la Nación
El marco legal referente de que la información pública que contiene al día de hoy la Plataforma Nacional de Transparencia sea preservada es la Ley General de Archivos. Es obligación legal conducirse con integridad, lo cual implica garantizar que los documentos de archivo sean completos y veraces para reflejar con exactitud la información contenida. Es patrimonio documental de la Nación; son bienes nacionales y monumentos históricos con la categoría de bien documental patrimonial. Debe permitirse su acceso al público en general. Dicha Ley establece como delitos: el impedir u obstaculizar la consulta de documentos de los archivos; ocultar, alterar, destruir, inutilizar documentos. Considera penalizaciones de tres a diez años de cárcel.
La PNT que estuvo bajo la responsabilidad del INAI, con la información de una década y de 8,128 sujetos obligados de distinta índole del país (entre partidos políticos, sindicatos, fideicomisos, alcaldías, personas físicas y morales que reciben recursos públicos, legislaturas, poderes judiciales, ejecutivos, instituciones autónomas), habría de entregarse como patrimonio documental de la Nación y ser salvaguardada como tal por una institución con autonomía, con reconocimiento social, que no dependiera de ninguno de los poderes del Estado ni de cambios de gobiernos. Podríamos bien voltear al ámbito de las universidades.
Se requiere ver la magnitud y diversidad de información pública a la que la sociedad tiene derecho a saber. Esta tabla resume lo que cada entidad federativa detenta en los documentos que preserva la PNT. Es contrario a los sistemas democráticos, que los poderes del Estado detenten la información de la totalidad de las instituciones y actores que reciben recursos públicos.
Número de sujeto obligados supeditados al cumplimiento en materia de Transparencia en México
Estado Abierto: evolución y reto
La política nacional de apertura institucional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el pasado 5 de marzo. La relevancia de este legado que trabajamos en el Sistema Nacional de Transparencia que está por extinguirse por las reformas constitucionales es que deja el reto de activar acciones de apertura con un estándar de cinco elementos: de transparencia y rendición de cuentas, participación y cocreación, lenguaje sencillo y datos abiertos, memoria y archivo, así como integridad y prevención de conflictos de intereses.
Describir lo que es y cómo se compone un #EstadoAbierto es indispensable para su genuina operación. Tras casi siete años de aplicar acciones de apertura institucional detonadas desde la Ciudad de México (con alcances locales, regionales, nacionales e internacionales), y transcurridas algunas décadas de impulsar agendas democráticas para que las instituciones se abran, defino al Estado Abierto como un “modelo de gestión pública en el que las instituciones del Estado incorporan de manera efectiva las opiniones, aspiraciones, propuestas e intereses de las personas que buscan incidir en las decisiones de las autoridades, en el cual la sociedad participa activamente en cualquiera de las etapas del proceso, a través de mecanismos de diálogo, cocreación y colaboración con las instituciones y actores públicos que incluyan los elementos de transparencia y rendición de cuentas, participación y cocreación, integridad y prevención de conflictos de intereses, lenguaje sencillo, formatos abiertos, accesibles y memoria y archivo”.
Esta definición está plasmada en la iniciativa de reforma constitucional que está en revisión para dictaminación, en el Congreso de la Ciudad de México. Y también este concepto se incluye en la política nacional de apertura institucional que retroalimentamos, y que fue aprobada como última decisión en el Consejo Nacional del Sistema Nacional de Transparencia (SNT), en diciembre de 2024.
En México se pasó de contar con los principios de gobierno abierto en la -próxima a abrogarse- Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2015, que son: la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la accesibilidad y la innovación tecnológica; a una evolución orgánica e integral de Estado Abierto, que incluye a todas las instituciones, ámbitos púbicos y poderes del Estado.
La expansión conceptual y aplicada de la apertura de las instituciones, enfocada en primera instancia en los poderes ejecutivos municipales, de alcaldías, estatales y federales, al avance normativo hacia un Estado Abierto, tuvo distintos pasos de 2019 al 2025 (nueve, para ser exactas). El primero fue a nivel reglamentario en el garante de la Ciudad de México con primeras definiciones de parlamento abierto, gobierno abierto, justicia abierta y Estado Abierto. Posteriormente se impactó en el funcionamiento de las comisiones, grupos y Consejo Nacional del SNT, en el que las sesiones tenían que ser grabadas, transmitidas en vivo y abiertas.
También el Estado Abierto se plasmó en el cambio de denominación de la Comisión de Gobierno Abierto y Transparencia Proactiva del SNT, a la Comisión de Estado Abierto. Se incorporó al Plan Nacional de Transparencia y Acceso a la Información 2022-2026. También la apertura se avanzó dentro del propio Sistema Nacional de Transparencia, a través de la aprobación en lineamientos, de contar con una Gaceta del SNT similar a la función que llevan las gacetas parlamentarias, en la que se habría de publicar con antelación toda propuesta y documentos que se sometieran a valoración de las comisiones y de las instancias decisoras del Sistema.
Hay dos momentos más en el que se avanzó en la expansión del concepto y cinco elementos de un Estado Abierto, y son únicos también en su género. Una iniciativa de reforma constitucional y de reforma legal en la Ciudad de México, para estar a la vanguardia, la cual está en consideración de comisiones unidas del Congreso de la capital del país. Y la inclusión en la Política Nacional de Apertura Institucional en el marco de operación del SNT.
Cabe agregar que el SNT, a la par que la extinción del INAI, terminará su existencia al momento de la publicación de la nueva Ley General de Transparencia, que responde a la eliminación de los organismos autónomos garantes del derecho a saber y la privacidad, en la Constitución federal. Sin embargo, lo que habría de tomar de todas estas reformas y avance de conceptualización de un Estado Abierto es que ya se cuenta con una forma de operación, de conducción que, en el ideal, tendrían que retomar las buenas prácticas para el Sistema nuevo que determine la próxima legislación.
El reto siempre ha sido -y se incrementa en este contexto de cambios institucionales- hacer realidad la apertura institucional de manera genuina, medible, replicable, que realice mejoras concretas en la vida de personas, grupos, comunidades e instituciones. Merece acentuar que la apertura institucional únicamente se da en sistemas democráticos de derecho. Y agregaré lo que refirió Julio Carlos Fuentes Gómez, funcionario y académico español durante el curso sobre Lenguaje Claro que coordina Novagob y la Universidad de Alcalá: “si hay retrocesos en derechos humanos, el derecho se está ocupando para mal”.
A la velocidad de la luz legislativa
La premura para aprobar las reformas constitucionales que eliminan a diversas instituciones autónomas se dio en tiempo récord de 30 días, transcurridos entre la aprobación en la cámara de origen el 20 de noviembre, a la publicación en el DOF el 20 de diciembre de 2024. Recabar la aprobación de las legislaturas locales les llevó únicamente seis días, del 28 de noviembre al 3 de diciembre, para emitir la primera declaratoria de reforma constitucional. Las leyes secundarias se recibieron y turnaron a las comisiones unidas el 21 de febrero y se aprobaron el 4 de marzo en la cámara de origen, lo que les llevó 11 días. Mes y medio de tiempo legislativo fue suficiente para cambiar lo que tardó México veinte años en construir.
Lo mínimo que exigimos de los resultados que generen estas reformas es que las personas tengan la claridad de cómo obtener la información pública que necesitan y la protección a su privacidad; que haya integridad en la transparencia; que los 8,128 actores e instituciones públicas no rindan cuentas a los poderes ejecutivos, porque en sistemas democráticos de derecho, hay equilibrio y respeto entre poderes del Estado. A las pruebas nos remitiremos. Entre tanto, el diseño institucional muestra graves retrocesos en derechos humanos.
La hospitalización del papa Francisco ha evidenciado, según los expertos, un vacío normativo en el Vaticano que deja varias cuestiones sin resolver.
El papa Francisco, de 88 años, enfrenta una crisis de salud que mantiene en vilo a millones de católicos en todo el mundo.
Desde el 14 de febrero permanece ingresado en el Hospital Gemelli de Roma por una grave infección pulmonar que evolucionó a neumonía bilateral.
En los últimos días sufrió episodios de insuficiencia respiratoria aguda, lo que requirió intervenciones médicas urgentes -como la ventilación mecánica no invasiva- para facilitar su respiración.
Aunque el pontífice está consciente, su estado sigue siendo delicado al presentar un cuadro “complejo”, según los médicos.
Además de las preocupaciones por su salud, la hospitalización de Francisco ha evidenciado, según algunos expertos, un vacío normativo dentro de la Iglesia que deja sobre la mesa varias cuestiones sin resolver.
Una de ellas es qué sucede si un Papa no puede seguir gobernando, pero tampoco ha fallecido ni ha renunciado.
Qué ocurre en el Vaticano
El Papa es la máxima autoridad de la Iglesia católica y del Estado Vaticano, por lo que su liderazgo es vital tanto en la dimensión religiosa como en la administrativa y la diplomática.
Como solo lleva unos días hospitalizado y mantiene la lucidez, de momento no se han observado trastornos importantes en la actividad de la Santa Sede.
“Los departamentos del Vaticano ya tenían su calendario programado. Este año se celebra el Jubileo y todo el programa ya estaba previsto”, indica a BBC Mundo Filipe Domingues, director del Centro Laico en Roma y especialista en asuntos del Vaticano.
El experto aclara que “los responsables de cada dicasterio pueden dirigir sus propias áreas, más o menos como ministros en un gobierno, por lo que no es necesario que el Papa tome cada decisión individualmente”.
Algunas tareas específicas sí están reservadas exclusivamente al pontífice, como los nombramientos de obispos, aprobar las canonizaciones de nuevos santos y sus mensajes a los fieles de los miércoles o domingos.
“Estos mensajes están saliendo, pero de manera limitada. Cuando él puede aprobarlos, se publican. Si no puede, tardan más en salir”, explica el experto.
Cuando el Papa no puede ejercer sus funciones de manera presencial, la administración de la Iglesia recae en la Curia Romana, el órgano de gobierno eclesiástico, y especialmente en el Secretario de Estado del Vaticano, cargo que actualmente ocupa el cardenal Pietro Parolin.
“Si el Papa no estuviera consciente, por ejemplo, todo seguiría más o menos igual: cada cardenal tiene su propio rol en el Vaticano y el secretario de Estado desempeña un papel muy importante en este contexto”.
Parolin supervisa asuntos diplomáticos y administrativos y actúa como una especie de “primer ministro” del Vaticano.
Sin embargo, su autoridad no sustituye la del Papa: el secretario de Estado “no puede tomar las decisiones que corresponden al pontífice, como por ejemplo el nombramiento de obispos”, subraya Domingues.
“Si el Papa no está consciente, no habrá nuevos nombramientos. Se tendrá que esperar -no existe un ‘vicepapa’- pero pueden seguir ejecutando los proyectos que ya estaban diseñados, manteniendo las prioridades del pontífice”, explica.
Mientras tanto, las celebraciones religiosas y eventos eclesiásticos siguen adelante.
Por ejemplo, el pasado domingo el arzobispo Rino Fisichella presidió la Misa Jubilar en la Basílica de San Pedro que originalmente debía oficiar el Papa.
En todo caso, aunque la Santa Sede cuenta con ciertos mecanismos para mantenerse operativa en ausencia de su líder, existen carencias en su sistema normativo que podrían plantear dificultades si la salud del pontífice se complica por un período más largo.
Qué dicen las normas
A diferencia de lo que ocurre en caso de fallecimiento o renuncia, donde existen normas bien establecidas para la sucesión, no hay un protocolo claro para delegar el liderazgo de la Iglesia si el Papa no puede ejercer plenamente sus funciones debido a una enfermedad grave.
La Santa Sede tampoco cuenta con un mecanismo para sustituir temporalmente al pontífice por enfermedad o incapacidad.
El director del Centro Laico atribuye esto, en parte, a la tradición e idiosincrasia de la Iglesia católica.
“Hay una comprensión de que el Papa es el sucesor de San Pedro, el líder de la Iglesia, y que su papel va más allá de un simple cargo. No es solo un puesto de trabajo que alguien ocupa temporalmente y luego deja”, explica.
Agrega que “uno de los títulos del Papa es ‘Vicario de Cristo’, lo que significa que es el principal representante de Cristo en la Tierra; por eso el planteamiento de ‘si ya no está bien, pongamos a otro’ no encaja con la lógica de la Iglesia”.
“La actitud es más bien: ‘Recemos por él para que mejore o pase por esta situación en paz. Y cuando llegue el momento, haremos lo que tengamos que hacer'”, explica el experto.
Los expertos señalan que el derecho canónico, que prevé procedimientos detallados para la sucesión papal en caso de muerte o renuncia, deja un vacío legal cuando el Papa sigue vivo pero no puede ejercer plenamente sus funciones.
El Canon 335 menciona la posibilidad de que la Santa Sede esté “vacante o totalmente impedida”, pero no define qué significa “totalmente impedida” ni establece pasos a seguir en ese escenario.
En el caso de los obispos, por ejemplo, la Iglesia sí tiene normas: según el Canon 412, una diócesis puede considerarse “impedida” si su obispo no puede ejercer su autoridad por razones de enfermedad, exilio o cualquier otra circunstancia, y el mando pasa a manos de un obispo auxiliar o vicario general.
Sin embargo, al no haber una disposición equivalente para el Papa, queda abierta la pregunta sobre quién debería asumir su rol en caso de incapacidad.
La carta de Francisco
En teoría, si un Papa no pudiera continuar en su cargo por motivos de salud, la única solución sería su renuncia.
Esto ocurrió en 2013 con Benedicto XVI, quien dimitió alegando que su deterioro físico ya no le permitía ejercer su labor.
Francisco, consciente de esta posibilidad, confirmó en 2022 que había dejado escrita una carta de renuncia para ser utilizada en caso de incapacidad médica.
Sin embargo, existe la incógnita de cómo se activaría esta renuncia si el Papa ya no estuviera en condiciones de manifestar su voluntad, ya que el derecho canónico establece que una dimisión papal debe ser “libre y manifiesta”.
En el caso de Benedicto XVI (2005-2013) él mismo anunció públicamente su renuncia; pero, si Francisco quedara en coma o sufriera una demencia avanzada, se plantea la duda de quién decidiría si su dimisión redactada con anterioridad es válida.
“Si el Papa tuviera Alzheimer y llegara un momento en el que ya no pudiera tomar la decisión por sí mismo, alguien de la Secretaría de Estado debería hacer pública la carta y presentar un informe médico”, considera Domingues.
“No conocemos los detalles de la carta, pero se mencionó algún tipo de incapacidad. Supongo que se necesitaría una declaración médica que confirmara que la situación será prolongada y que probablemente no podrá recuperarse”, agrega.
Y, si por algún motivo se descarta esta opción, “la Iglesia simplemente continúa hasta que termine el pontificado, lo que sucede cuando el Papa fallece. Así que hay que seguir adelante. No es lo ideal, pero ha ocurrido antes en la historia”, apunta el experto.
Existen precedentes históricos de cartas de renuncia papales, como la de Pablo VI, quien redactó un documento para pedir que se aceptara su dimisión si enfermaba gravemente.
Sin embargo, su misiva nunca se utilizó y Pablo VI permaneció en el cargo desde 1963 hasta su fallecimiento en 1978.
¿Habrá reformas?
Ante la falta de normas claras sobre la incapacidad papal, algunos especialistas en derecho canónico han propuesto reformas.
En 2021 un grupo de expertos sugirió que, en caso de que un Papa quedara completamente incapacitado, el Colegio de Cardenales debería asumir la gestión de la Iglesia y designar una comisión para evaluar periódicamente su estado de salud.
Esta propuesta implicaría que un comité médico revisara su estado de salud cada seis meses y, si se determinara que no puede seguir en su cargo, el Colegio de Cardenales podría activar un proceso para la elección de un sucesor.
Sin embargo, hasta ahora el Vaticano no ha aplicado ninguna de estas ideas, lo que significa que la Iglesia sigue sin un mecanismo formal para abordar la incapacidad prolongada de un Pontífice.
Preguntado sobre si existe debate dentro del Vaticano para reformar el derecho canónico en este sentido, Filipe Domingues dice “no haber escuchado nada al respecto”.
“No creo que haya planes en ese sentido, porque siempre existe la posibilidad de renuncia, y sigue siendo una opción”. afirma el director del Centro Laico.
Y agrega: “Por ahora estamos en una situación en la que él está consciente. Cada día informan de que está lúcido y al tanto de lo que le sucede a él y a la Iglesia. Todavía no hemos llegado a ese otro escenario”.
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