La política social de AMLO (I)
En 2019 hay ya un nuevo gobierno federal en funciones, una Secretaría de Bienestar que reemplaza a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y nuevas prioridades gubernamentales que se reflejan en la creación de nuevos programas sociales y en la reasignación de recursos en el presupuesto de egresos. ¿Qué podemos decir acerca de las novedades y las continuidades en la política social? Aquí propongo una primera valoración del conjunto de la política, no sobre los programas aislados o sobre los montos presupuestales, sino sobre los instrumentos de la política y su interacción.[1]
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2019 refleja, además de la desaparición de algunos programas con pocos o nulos resultados comprobables, que la actual administración tiene nuevas prioridades y nuevos enfoques en materia de política social. Como se anunció desde la campaña electoral, habrá un incremento en el salario mínimo —una buena noticia que tendrá, sin duda, un efecto directo en el ingreso de muchos hogares—; se aumentará el número y monto de las pensiones para adultos mayores; se entregarán becas a jóvenes para que se capaciten en el trabajo (Jóvenes Construyendo el Futuro) y apoyos económicos a personas con discapacidad; se fomentará la organización social para la producción agroforestal (Sembrando Vida); habrá más becas para educación, y se ha esbozado la posibilidad de integrar los sistemas de salud.
En sucesivos anuncios, se empiezan a perfilar nuevos enfoques y prioridades para la política social:
1. Consolidar una visión intersectorial de la política social. Combatir la pobreza no puede ser solo responsabilidad de la Secretaría de Bienestar. Los anuncios desde la Secretaría del Trabajo y Previsión Social por buscar la integración productiva de los jóvenes, de la Secretaría de Economía por buscar la inclusión financiera y de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para mejorar los entornos urbanos son ejemplos de la multiplicidad de intervenciones que tienen efectos en la pobreza y la desigualdad. Al mismo tiempo, poner en práctica esta visión multidimensional de la política requiere coordinación entre los diferentes sectores involucrados en atender el problema de la pobreza. En México la coordinación intersectorial ha sido el talón de Aquiles de la política social desde hace varios sexenios, como ha mostrado Coneval. La voluntad política, las reuniones de gabinete y la información compartida están siempre en tensión con las prioridades, los indicadores y las rutinas administrativas de las burocracias encargadas de implementar la política.
2. La intención de crear programas universales en lugar de focalizados. Como explican Rothstein y Uslaner, las políticas universales son las más efectivas para crear sociedades igualitarias, por sus efectos en capital social y confianza interpersonal.[2] Al mismo tiempo, ante la inevitable insuficiencia de recursos, es necesario priorizar los grupos o territorios a atender. De ahí que se le esté dando prioridad a la región del sureste en el caso de Sembrando Vida, o a los pueblos indígenas en las becas para personas con discapacidad. Se trata de un universalismo progresivo que, sin embargo, supone escoger y priorizar (y por tanto excluir), por lo menos en las primeras etapas de implementación. Y ello req uiere sistemas de información que hoy no existen.
3. La opción por privilegiar las transferencias monetarias. Es una decisión que amplía los márgenes de libertad de quienes reciben el dinero, pero disminuye la posibilidad de incidir en el comportamiento o en las condiciones de vida de las personas. Entregar dinero tiene, obviamente, un efecto positivo en el ingreso de las personas, pero no necesariamente incide en objetivos como la permanencia de jóvenes en la escuela o la inversión de los hogares en salud. Ésta es la continuación de una tendencia en los tres ámbitos de gobierno por construir programas sociales que consisten en entregar dinero (en 2018, 53% de los apoyos que entregaban los programas sociales de la federación eran monetarios y, en los estados, la proporción fue similar), en lugar de ofrecer servicios públicos o intervenciones integrales que transformen las condiciones de los hogares o las personas (como políticas integrales de cuidado, de desarrollo infantil temprano o para prevenir de la deserción escolar).
4. El énfasis en identificar poblaciones objetivo a atender —jóvenes, adultos mayores, campesinos, personas con discapacidad[3]— en lugar de problemas públicos a resolver. Poner a las personas en el centro de las intervenciones es una buena noticia, pero es indispensable que haya un propósito claro sobre qué es lo que se espera lograr con esos apoyos, de forma que no se agoten en sí mismos, sino que transformen condiciones en la realidad. No es aceptable que el fin de la política social consista, principalmente, en entregar dinero a las personas, sin atender el resto de causas que afectan sus condiciones de vida. El uso de instrumentos como la entrega de dinero solo puede ser un medio y no el fin de la política social, o puede ser articulado con otros servicios (por ejemplo, de cuidados para los adultos mayores, de capacitación para los jóvenes, o de rehabilitación para las personas con discapacidad). Cuando se publiquen las reglas de operación de los programas, será necesario analizar si hay una teoría causal clara sobre cómo la entrega de recursos a esas personas modifica las condiciones que las mantienen en pobreza y garantiza derechos sociales.
Esto puede ser la semilla de un nuevo estilo de política social, con lógica multisectorial y universal. Pero se requieren aún decisiones complementarias en el diseño de los programas para identificar los problemas públicos a resolver y asegurar que los instrumentos utilizados tienen posibilidades reales de hacerlo. Y, además, se necesita construir las salvaguardas frente a la tentación clientelar que suele plagar la política social.
La nueva política social tendrá que pasar de los anuncios generales, los discursos y los montos, a su operación burocrática. Esto requerirá instrumentos para su implementación: sistemas de información para identificar a las personas que recibirán los apoyos, espacios de coordinación intersectorial e intergubernamental para buscar la coherencia entre los programas sociales de distintas secretarías, la renovación del marco normativo para precisar las competencias de los tres ámbitos de gobierno, mecanismos de seguimiento para verificar la ejecución adecuada de las decisiones y una estrategia de monitoreo y evaluación para saber qué está funcionando y qué no. Sobre estos instrumentos (los anunciados y los todavía pendientes) tratará la siguiente entrada.
[1] Para una explicación de esta perspectiva, véase el reporte Hacia una política social integral, del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas.
[2] Bo Rothstein y Eric M. Uslaner. All for all: Equality and social trust, Cambridge, Mass., Minda de Gunzburg Center for European Studies, Harvard University, 2004, disponible aquí.
[3] Es notable la ausencia de nuevos programas para atender a la primera infancia, sobre todo considerando que ya era una población con pocos programas y presupuesto (y que hubo una preocupante reducción en el presupuesto del Programa de Estancias Infantiles).
