Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha coordinado proyectos de investigación sobre rendición de cuentas, política social, coordinación intersectorial, gobierno abierto, gobernanza democrática e implementación de políticas.  Es miembro del SNI. Twitter: @Gmocejudo

Intuiciones y evidencia

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Por: Guillermo Cejudo y Damián Lugo
¿Cómo se implementa la política social en México? ¿Cómo se encuentra a las personas en pobreza y se les conecta con la oferta gubernamental? ¿Cómo se despliegan los programas en el territorio? ¿Cómo se da seguimiento a la forma en que las personas tienen garantizados sus derechos sociales? ¿Ante quién pueden acudir las personas para interactuar con los responsables de los programas y para acceder a la oferta gubernamental?
En 2018, tras ganar la presidencia de la República, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) comenzó a perfilar un <a href="https://www.animalpolitico.com/analisis/autores/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-nuevas-prioridades-enfoques-e-instrumentos-i" target="_blank" rel="noopener">nuevo enfoque y prioridades para la política social</a>: buscaría una mayor articulación y coordinación sectorial, la creación de intervenciones universales en lugar de focalizadas y <a href="https://www.animalpolitico.com/analisis/autores/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-iii" target="_blank" rel="noopener">privilegiaría la entrega de transferencias monetarias</a> en todo tipo de poblaciones (adultos mayores, estudiantes, jóvenes en busca de trabajo, madres y padres trabajadores, entre otros). Además, empezó a delinear un<a href="https://www.animalpolitico.com/analisis/autores/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-ii" target="_blank" rel="noopener"> nuevo estilo de implementación</a>, pues la entonces titular de la Secretaría de Bienestar anunciaba que los programas llegarían “de manera directa y sin intermediarios”, y que su concepción y ejecución se haría bajo una visión “desde el territorio y no desde el escritorio”.
En el arranque del gobierno se crearon nuevos programas, se cambió el nombre a algunos y desaparecieron otros. Pero además de modificaciones en los programas sociales, se anunciaron nuevos instrumentos para operarlos: nuevas delegaciones territoriales a cargo de los denominados “superdelegados”; un Censo del Bienestar; un nuevo cuerpo burocrático desplegado en el territorio y conformado por alrededor de 20 mil personas, denominados como Servidores de la Nación, y miles de Centros Integradores del Desarrollo ubicados a lo largo y ancho del país.
Tras seis años de gobierno, en un artículo reciente (disponible <a href="https://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/article/view/3137/3211" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>) contrastamos lo que se esperaba en su diseño original y lo que realmente ocurrió.
<h2>¿Qué se buscaba lograr?</h2>
Toda política pública requiere de capacidades para ser desplegada exitosamente. La política social requiere identificar necesidades y beneficiarios, además de vigilar y monitorear la operación de los programas y hacer llegar cada uno de los apoyos. Al inicio del sexenio de Enrique Peña Nieto, el gobierno federal tenía un déficit de capacidades. En lugar de existir un sistema de información social capaz de guiar la identificación de las personas beneficiarias y darles seguimiento, como sí ocurre en <a href="https://repositorio.cepal.org/entities/publication/206704ee-cc9a-4022-9319-8351e53ed362" target="_blank" rel="noopener">otros países de la región</a>, cada programa tenía su propio padrón que operaba de forma desarticulada. Y contrario a los <a href="https://www.coneval.org.mx/EvaluacionDS/PP/Politicas/TemasEstrategicos/Documents/Documento_completo_40_A_de_estrategias.pdf" target="_blank" rel="noopener">esfuerzos por coordinar la operación territorial del gobierno federal</a>, cada programa y secretaría tenía su propio cuerpo administrativo desplegado en el territorio sin una estrategia en común.
Frente a esto, el giro anunciado por el nuevo gobierno de López Obrador podría haber parecido pertinente. El Censo del Bienestar permitiría identificar a las personas beneficiarias. Los Servidores de la Nación garantizarían la difusión y entrega de los apoyos. Existirían espacios de contacto y comunicación del gobierno con la población —los Centros Integradores de Desarrollo— para registrar beneficiarios, entregar apoyos, realizar trámites administrativos, brindar información, realizar actividades culturales y recreativas y, en el mejor de los casos, recoger información sobre las necesidades y problemáticas de la población y así retroalimentar el diseño y funcionamiento de los programas sociales. Por último, los nuevos delegados serían los responsables de articular, coordinar y conducir los esfuerzos del nuevo esquema operativo en las entidades federativas, así como de establecer canales de comunicación con las autoridades de los gobiernos locales.
<h2>¿Qué ocurrió?</h2>
La creación de las Delegaciones para el Desarrollo (DPD) suponía una nueva estructura territorial que permitiría articular los programas sociales en cada entidad federativa. Pero esta figura enfrentó, desde su puesta en marcha, cuestionamientos y desaprobación de mandatarios estatales de oposición, quienes los percibieron como un intento de someter e imponer las prioridades federales por encima de las locales.
Y aunque uno de los objetivos era reducir las múltiples delegaciones y subdelegaciones existentes para generar ahorros, la realidad es que muchas de ellas sólo pasaron a ser denominadas Oficinas de Representación. De acuerdo con un cálculo del gasto en servicios personales de las delegaciones y oficinas de representación, si bien hubo una reducción entre 2018 y 2020, después se estabilizó y para 2024 el monto aprobado se incrementó en 30 % respecto al año anterior, lo que prácticamente anuló los ahorros del resto del sexenio.
Los Servidores de la Nación se anunciaron como un instrumento clave para lograr un <a href="https://bristoluniversitypressdigital.com/view/journals/pp/51/3/article-p508.xml" target="_blank" rel="noopener">modelo de política social</a> de mayor cercanía con la población y de entrega directa, sin intermediarios. Primero incorporados durante el periodo de transición, después contratados por honorarios sin una figura legal que respaldara su creación y, posteriormente, incorporados a las DPD con plazas eventuales, los cerca de 20 mil Servidores de la Nación surgieron, como identifica la <a href="https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/2019_0240_a.pdf" target="_blank" rel="noopener">Auditoría Superior de la Federación</a>, sin un proceso de planeación adecuado sobre sus perfiles, obligaciones y funciones, y sin criterios sobre sus remuneraciones, además de que se detectó  falta de claridad en sus actividades y responsabilidades durante su desempeño. Terminaron por constituirse en un cuerpo burocrático con <a href="https://animalpolitico.com/politica/servidores-nacion-despedidos-amlo-sheinbaum" target="_blank" rel="noopener">condiciones laborales precarias</a> y sin perfiles y capacidades idóneas para la ejecución de la mayoría de los programas sociales –que preservaron su propio equipo operativo–, pero sí útil para realizar labores extraordinarias (como el apoyo en <a href="https://www.gob.mx/segob/prensa/version-estenografica-conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-28-de-enero-de-2021-262437?idiom=es-MX" target="_blank" rel="noopener">brigadas de vacunación </a>durante la pandemia de covid-19 o en<a href="https://www.milenio.com/estados/servidores-de-la-nacion-que-hacen-censo-acampan-en-acapulco" target="_blank" rel="noopener"> desastres naturales</a>) y, de acuerdo con denuncias, de <a href="https://animalpolitico.com/politica/ebrard-sheinbaum-encuesta-morena-irregularidades" target="_blank" rel="noopener">activismo político</a>.
El levantamiento del Censo del Bienestar inició desde antes de que tomara posesión el gobierno de AMLO e, incluso, de que se publicara su <a href="https://www.gob.mx/programasintegrales/articulos/estrategia-y-metodologia-censo-del-bienestar-242758" target="_blank" rel="noopener">estrategia y metodología</a>. Con ese levantamiento se pretendía verificar la información de beneficiarios de los programas sociales vigentes a 2018, identificar a la población potencial de los programas integrales para el desarrollo y diagnosticar los problemas públicos. Si bien la nueva estrategia de levantamiento de información buscaba convertirse en un instrumento para facilitar el acceso de la población a los programas sociales, su proceso de planeación e implementación se caracterizó por la falta de transparencia, excluyó a población que debió ser incluida, presentó deficiencias técnicas y metodológicas, y fue llevado a cabo por personal sin las características adecuadas. Por tanto, no sorprende que el Censo dejara de ser utilizado por los programas sociales, que no hubiera un proceso de actualización de la información y que no volviera a mencionarse en los informes oficiales.
Por su parte, los Centros Integradores de Desarrollo (CID) fueron concebidos como un espacio de contacto y comunicación del gobierno con la población. Sin embargo, a lo largo de su puesta en marcha, la nueva estrategia enfrentó dificultades e incumplió con algunas de sus aspiraciones principales. Por un lado, las medidas sanitarias por la pandemia de Covid-19 implicaron el cierre temporal de los CID y su ubicación, instalación y despliegue enfrentó obstáculos para encontrar las instalaciones apropiadas. Y por otro lado, la operación de los CID terminó por centrarse en cuestiones de dispersión de recursos económicos y en brindar orientación sobre los programas sociales, pero no en captar la demanda ciudadana ni proporcionar servicios y trámites ni ser espacios de encuentro y rendición de cuentas. Así, terminaron por funcionar más como una ventanilla administrativa que acabó sustituida por sucursales del Banco del Bienestar.
<h2>Los instrumentos para operar la política social en la nueva administración (2024-2030)</h2>
El Banco de Bienestar es quizá el instrumento más consolidado con el que arranca la nueva administración, útil sobre todo dada la continuidad en el énfasis en las transferencias monetarias como el instrumento primordial de la política social. Pero, fuera de ello, mantiene los mismos déficits de capacidades con los que inició el sexenio anterior y que han sido el talón de Aquiles de los diversos esfuerzos por generar estrategias de coordinación para la política social. La administración de la presidenta Claudia Sheinbaum recibió una estructura administrativa de delegaciones tan costosa como la existente seis años atrás, y sin capacidad de articular efectivamente los programas en el territorio. Ya nadie habla de los superdelegados ni de los Centros Integradores de Desarrollo. Empieza el gobierno sin un sistema de información útil para el diseño y la operación articulada de los programas sociales: incluso si el Censo del Bienestar hubiera servido en un inicio, tendría ya seis años de desactualización. Además, la nueva administración deberá decidir el destino de un cuerpo de alrededor de 20,000 servidores públicos precarizados y sin capacidades y perfiles para operar programas –aunque ya se anunció un incremento salarial que “<a href="https://x.com/Pajaropolitico/status/1895491361480249752" target="_blank" rel="noopener">no es mucho, pero es significativo</a>”.
Para poder atender las prioridades de abatir la pobreza extrema, atender a la población jornalera agrícola, dispersar las nuevas becas y transferencias a mujeres entre 60 y 64 años, o cumplir con la promesa de llevar los servicios de salud a casa, el gobierno requerirá reconocer y atender los déficit de capacidades administrativas. México sigue sin un sistema de información o registro social integrado que permita identificar beneficiarios para los diversos programas sociales, incorporarlos a sus padrones y darles seguimiento; sin espacios de decisión –en el ámbito federal y en los estados– que articulen no sólo la operación, sino el diseño del conjunto de intervenciones de la política social, y continúa sin tener el personal capacitado y profesional para servir de interlocutor de las personas cuando interactúan con el gobierno, ya sea en visitas a los hogares o en centros de atención desplegados en el territorio.
Hay algunos indicios de que se podría incurrir en los mismos problemas del gobierno anterior: se ha planteado contratar a muchas personas para que visiten casa por casa y se levante información para un nuevo <a href="https://www.gob.mx/bienestar/prensa/inicia-el-programa-salud-casa-por-casa-con-el-censo-salud-y-bienestar-ariadna-montiel?idiom=es" target="_blank" rel="noopener">Censo de Salud y Bienestar</a>, pero no hay ninguna garantía de que no se repetirán los problemas que plagaron al Censo del Bienestar (cobertura incompleta, información no confiable y pronta desactualización). En cambio, la apuesta por la digitalización y la utilización de tecnologías puede ser un primer paso para que México se ponga al día y cuente, como buena parte de los países de América Latina lo hace ya, con sistema de información social que permita organizar mejor la política social, acercar la oferta de programas a las personas y dar seguimiento a los programas. Cualquier avance en construir más capacidades administrativas contribuiría a garantizar los derechos de las personas, pues esto no se alcanza solo con incorporarlos en la Constitución.

Los instrumentos para implementar la política social

Como todo sistema federal, México tiene políticas públicas cuya responsabilidad es compartida entre más de un ámbito de gobierno. Aunque hay áreas de política definidas en la Constitución como de competencia exclusivamente federal o municipal (y se entiende que las no asignadas de manera explícita son reservadas a los estados), en muchas otras nos hemos movido hacia un federalismo cooperativo, en el que más de un ámbito de gobierno comparte responsabilidades sobre una misma área de políticas públicas. Para ello, la Constitución o las leyes generales asignan atribuciones específicas. Así ocurre, por ejemplo, en materia de salud o educación.
En materia de política social, existe una Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que dice expresamente que la política nacional de desarrollo social es responsabilidad de los tres ámbitos de gobierno. Es decir, se mandata que tanto la Federación como los estados y los municipios tienen la responsabilidad de garantizar los derechos sociales y desplegar las políticas públicas necesarias para combatir la pobreza, pero no va más allá. Si bien establece un mandato compartido, la LGDS no define atribuciones específicas: no asigna funciones ni distribuye tareas diferenciadas o complementarias entre los ámbitos de gobierno. Esto ha generado, desde hace varios años, desafíos de <a href="https://www.researchgate.net/publication/330511791_Hacia_una_politica_social_integral" target="_blank" rel="noopener">fragmentación de los programas sociales</a> y <a href="https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Paginas/40-A-estrategias-de-coordinacion-interinstitucional.aspx" target="_blank" rel="noopener">problemas de coordinación entre los ámbitos de gobierno</a>.
Pese a no distribuir competencias, la LGDS sí establece algunos mecanismos integradores que sirven para dar un poco de coherencia y articulación a los esfuerzos de los distintos ámbitos de gobierno. En primer lugar, crea una Comisión Nacional de Desarrollo Social en la que están representados los tres ámbitos de gobierno. Fija también los derechos sociales que deben ser garantizados para todas las personas: salud, educación, vivienda, seguridad social, alimentación, entre otros, lo cual sirve para definir los objetivos de las políticas implementadas por los tres ámbitos de gobierno. Y en esa misma dirección señala que habrá una medición oficial de la pobreza, que debe ser multidimensional, reflejar esos derechos y ser utilizada para el diseño y la evaluación de las políticas públicas.
Y en este paquete de mecanismos que pueden servir para articular la política social del conjunto del Estado mexicano, está también el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Esta institución, que en 2023 cumplió 18 años, está a cargo de la medición multidimensional de la pobreza, que ofrece cada dos años cifras nacionales y por entidad federativa y cada cinco años datos de pobreza para los municipios del país. El CONEVAL también desarrolla otras actividades que contribuyen a esa articulación entre los instrumentos de política social de los tres ámbitos de gobierno: realiza estudios sobre la política social, evaluaciones de programas sociales y fondos federalizados, y genera sistemas de indicadores de desarrollo social, pobreza municipal, COVID-19, o pobreza y género que sirven para que los gobiernos estatales y municipales desarrollen diagnósticos, afinen su planeación y puedan construir políticas públicas basadas en evidencia.
Por su parte, las entidades federativas han creado instituciones y procesos para evaluar las políticas estatales y municipales. Nuestro arreglo federal permite una diversidad de diseños institucionales y mandatos específicos. El CONEVAL interactúa regularmente con esas instituciones, intercambia prácticas y participa en eventos de divulgación y capacitación.
En un sistema federal, las relaciones intergubernamentales suelen ser complejas y estar mediadas por disputas políticas o recelos. En estos 18 años, el CONEVAL ha construido relaciones institucionales con las entidades federativas y los municipios, ha ofrecido evidencia para mejorar el diseño de las políticas públicas, ha generado sistemas de evaluación y monitoreo y ha capacitado a miles de funcionarios en las materias sustantivas de responsabilidad del Consejo. Es frecuente que nuevas gobernadoras o gobernadores o autoridades municipales se acerquen al Consejo en busca de información, de evidencia para desarrollar sus nuevas políticas, o para desarrollar capacidades en sus áreas responsables de política social, planeación o evaluación.
Lo anterior ha sido posible por la autonomía técnica del CONEVAL y el rigor de sus análisis, lo que constituye su principal fortaleza para abrir puertas en la interacción con autoridades de todos los partidos políticos en los tres ámbitos de gobierno que saben que las cifras de pobreza, los indicadores, los hallazgos de evaluación o las recomendaciones no están guiadas por agendas políticas o modas, sino por estudios rigurosos, evidencias sólidas y datos confiables, transparentes y verificables.
Gracias a estas colaboraciones, las intervenciones en política social pueden estar más conectadas con la evidencia y orientadas a la garantía de los derechos sociales. Y son una muestra de que las respuestas a los problemas del federalismo no siempre tienen que ver con más centralización sino con articulación entre ámbitos de gobierno, construcción de capacidades y uso de evidencia.
<a href="https://twitter.com/GmoCejudo" target="_blank" rel="noopener">@GmoCejudo</a>

CONEVAL y las entidades federativas

En los últimos días se ha planteado reiteradamente la pregunta ¿para qué sirve el INAI? La respuesta es simple: el INAI –o, mejor dicho, el entramado de instituciones, normas y procesos construidos para garantizar el derecho de acceso a la información, del cual el INAI es la pieza central– sirve para empoderar a la ciudadanía frente a los gobernantes.
En una democracia, las y los ciudadanos no somos meros espectadores de lo que hacen los gobiernos ni los actores políticos. El gobierno democrático no se reduce al momento electoral. Las y los ciudadanos no solo nos activamos frente a la urna. La democracia no se acaba en el proceso de definir quienes nos gobiernan. En otras palabras, en una democracia la ciudadanía participa en decidir quiénes nos gobiernan (el acceso al poder), pero también incide en cómo lo hacen (el ejercicio del poder) y en cómo rinde cuentas (el control del poder).
El papel de una ciudadana o de un ciudadano no es solo el de ser votante. Una vez que se elige a quiénes serán sus gobernantes comienzan varias interacciones: como solicitante frente a una ventanilla, como contribuyente al pagar los impuestos, como paciente en un hospital público o madre de familia en una secundaria, beneficiario de un programa social o integrante de un comité de contraloría social. En todas esas interacciones, su capacidad para incidir en el ejercicio del gobierno, para ejercer sus derechos, para conocer cómo se toman las decisiones o cómo se utilizan sus recursos, dependerá de la información con que cuente. ¿Puede conocer las reglas de operación de un programa o los padrones de beneficiarios? ¿Tiene acceso a los datos agregados sobre el gasto en medicamentos o la distribución geográfica del personal de la salud? ¿Puede obtener documentación sobre los contratos de una obra pública que se está realizando en su colonia? Etcétera.
Hasta hace poco tiempo –poco más de dos décadas– la respuesta a todo ello era un no rotundo. Las premisas de la interacción entre gobierno y ciudadanía eran que la información pública era del gobierno, que los funcionarios debían cuidar el secreto administrativo y que nosotros –los gobernados– no teníamos derecho a pedir información puntual y que los periodistas solo deberían tener acceso a la información que los poderosos quisieran compartirles. Esto moldeaba las prácticas periodísticas –donde el acceso a la información pública era esencialmente por boletines emitidos por los gobiernos, entrevistas dadas por los políticos o filtraciones–, la lógica de la investigación académica –donde el análisis de los asuntos públicos era con base en las leyes, los planes, los informes y las entrevistas que llegaran a conceder los funcionarios, pero no los detalles del ejercicio presupuestal ni de la toma de decisiones o sus resultados– y, de manera más grave, en la práctica de la ciudadanía: las personas podían exigir menos porque no tenían información; tenían menos oportunidades de ejercer sus derechos y, frente a los funcionarios que tenían el control de la información, estaban siempre en condición de franca desventaja.
Las reformas legales y constitucionales en materia de transparencia cambiaron la ecuación desde hace 20 años. Al igual que otras reformas que siguieron a la irrupción del pluralismo en la vida pública, estas reformas eran restricciones que limitan a los gobiernos, pero empoderan a las y los ciudadanos. Y, al hacerlo, tienen el potencial de llevar a mejores gobiernos o, si queremos verlo con una mayor dosis de escepticismo, sirven para detectar los abusos de los gobernantes y reducir las posibilidades de malas decisiones, desvíos o daños a las personas o las comunidades. Estas restricciones limitan la autoridad discrecional de los políticos y por tanto empoderan a las personas.
En una democracia, los ciudadanos deberíamos poder conocer toda acción gubernamental, no solo aquella que un político o una funcionara considera conveniente o seguro compartir en una conferencia, en un boletín o en tiktok. Este arreglo, desde luego no le gusta a los gobernantes: no le gustaba a los de antes y no le gusta a los de ahora. No gusta en Turquía, en Reino Unido ni en México. Por eso es importante que haya leyes e instituciones que no dejen el acceso a la información pública sujeto a la voluntad del gobernante en turno. En nuestro caso, la solución que como país nos hemos dado es el INAI y el sistema nacional de transparencia.
Pero no solo bastan las reglas y las instituciones sino también importan los estándares y las herramientas tecnológicas. Y aquí la Plataforma Nacional de Transparencia –que esta semana celebró siete años de existencia–es muestra del efecto empoderador de esos estándares. La reforma constitucional que creó al INAI sirvió también para crear mínimos comunues y una vía uniforme para obtener información de oficio. Esto, quiero señalarlo, no era lo usual. En 2010, cuando desde el CIDE levantamos la Métrica de Transparencia encontrábamos que “existen asimetrías que se identificaron tanto en la calidad de los portales, como en los procedimientos de acceso y las capacidades institucionales a lo largo del país. Estas asimetrías generan que, en un mismo estado y bajo la misma ley, diferentes sujetos obligados se comporten de manera diversa, en ocasiones con altas calificaciones, en otras con notables deficiencias. Visto de otra manera, un ciudadano se enfrenta a situaciones muy distintas en el ejercicio del derecho a la información dependiendo de la entidad federativa, de la dependencia pública y del tipo de información que solicite”. Las personas requerían entrar a muchos portales, con distintos sistemas, contraseñas y procesos para obtener información que tenía características de calidad y periodicidad en función de 32 leyes distintas y criterios definidos desde cada sujeto obligado.
Años después hay nuevos retos (los gobernantes siguen siendo creativos al imaginar formas de evadir responder las solicitudes de información o cumplir las obligaciones), pero sí hay ya estándares compartidos, lineamientos, y un solo espacio –la Plataforma Nacional de Transparencia– donde las personas encuentran esa información.
Esto ha sido útil a periodistas y académicos, a organizaciones y a partidos políticos, pero lo más importante es que ha sido crucial para la ciudadanía. Y por eso hay que recordar que la capacidad que tiene el INAI para garantizar el derecho de acceso a la información es una conquista ciudadana, que ha logrado acotar el ejercicio discrecional del poder y de la información. Ahora ya no son los gobernantes quienes deciden qué información dar a conocer ni cuándo.
Ante la conquista –porque es eso: una conquista ciudadana, no un regalo de los gobernantes– del derecho de acceso a la información, la ciudadanía ganó y el poder público se vio acotado en su discrecionalidad para decidir qué información da a conocer y cuál no. Este derecho, el diseño institucional para garantizarlo y las obligaciones de cada parte del Estado para su cumplimiento están en la constitución. Mientras sigan en la constitución, es obligación de todos los actores políticos hacerlos funcionar.
Ni la lealtad a un político, el cálculo de rentabilidad electoral de corto plazo o el oportunismo disfrazado de austeridad pueden ser excusa para no cumplir con la obligación que tiene el Senado de designar a los integrantes del pleno del INAI. No se trata de defender un puesto, una institución o una diseño legal por sí mismos, sino por su importancia para asegurar que el sistema nacional de transparencia continúe empoderando a la ciudadanía, aunque a los políticos esto les sea incómodo.
<a href="https://twitter.com/GmoCejudo" target="_blank" rel="noopener">@GmoCejudo</a>

¿Para qué sirve el INAI? Para empoderar a la ciudadanía frente a los gobernantes

El 11 de abril de 2023 se llevó a cabo el segundo foro, de al menos siete programados, del Parlamento Abierto convocado por las comisiones de ciencia y de educación de la Cámara de Diputados para discutir la iniciativa de Ley de ciencia, humanidades, tecnología e innovación presentada por el Ejecutivo Federal.
Los ejercicios de Parlamento Abierto no son un foro cualquiera. No son un espacio para hace catarsis o expresar consignas en una secuencia de monólogos. Son una herramienta democrática, que no solo sirve para escuchar sino también para ofrecer insumos para mejorar las iniciativas de ley y para enriquecer el trabajo legislativo. Para que éste sea un ejercicio real, la discusión de las iniciativas que se haga en la Cámara de Diputados tendrá que considerar y deliberar sobre las propuestas y las preocupaciones que se han expresado en los dos foros ya realizados y en los foros siguientes. Es indispensable que este ejercicio de Parlamento Abierto cumpla con esos estándares, y no se trate de un foro solo para cubrir el expediente y acelerar la aprobación sin cambios de la propuesta. El Parlamento Abierto debe servir efectivamente para que haya un debate pausado, inteligente, alejado de las consignas prefabricadas y las descalificaciones simplonas.
En particular, y sobre eso versaron algunas de las intervenciones del segundo foro, es indispensable especificar con cuidado los instrumentos de la política científica. La política pública no se hace con principios abstractos y propósitos genéricos sino con instrumentos específicos. Y por eso es crucial que la ley los defina: la certeza sobre reglas no discrecionales, la garantía de recursos suficientes, los derechos laborales de quienes se dedican a esta actividad, el fortalecimiento y la autonomía real de los Centros Públicos de Investigación, la representación de la comunidad científica, con voz y voto, en los órganos de decisión de la política científica, los derechos del estudiantado y su involucramiento en la vida de sus instituciones, nuevas plazas para jóvenes investigadores, y el papel central de las entidades federativas y los municipios, con capacidad de decisión y representación efectiva y con la posibilidad de desarrollar sus propias políticas, como corresponde a un sistema federal.
En una democracia, la autoridad científica no impone, facilita; no pretende controlar, sino que apoya las decisiones de investigación tomadas desde la libertad académica. En efecto, los instrumentos de una política bien diseñada buscarían generar el entorno para que las y los investigadores tengan las condiciones para hacer su trabajo; para que las agendas de investigación, los métodos y las técnicas la enseñanza se definan en espacios académicos y con criterios académicos. Esa es la investigación –la rigurosa, original, innovadora– que tiene más probabilidad de contribuir al desarrollo del país, no la que solo le dice al poder lo que quiere oír.
En otras palabras, dirigir la política científica no significa que desde el poder se le dice a las y los investigadores qué se debe investigar y qué no, que se financien unos temas y se veten otros, o que se le diga a las y los jóvenes que si no estudian los problemas definidos como prioritarios por el gobierno en turno, no habrá becas ni recursos.
Ya hay intentos por concluir apresuradamente los foros y dictaminar, sin discusión, la iniciativa. Desde un sano escepticismo y con el respeto que merece el trabajo legislativo, debe alertarnos a todos que haya habido no pocas voces (muchas de funcionarios públicos designados por Conacyt) que han sugerido que no debe moverse una sola coma, pues todo ha sido ya discutido, aunque olvidan un dato crucial: esas discusiones han sido fuera del espacio legislativo. Y, en lugar de deliberar sobre las preocupaciones legítimamente expresadas en un foro convocado justo para eso, se busca presentar cualquier crítica a la iniciativa de ley o cualquier desacuerdo con Conacyt como una defensa de privilegios indecibles, una vuelta al pasado o un desprecio por el interés público, en un ejercicio de caricaturización y descalificación de la comunidad científica.
No existe la ley perfecta, y tampoco una iniciativa que no pueda ser mejorada. Las diputadas y los diputados de todas las fracciones parlamentarias deben tener, estoy seguro, ideas para fortalecer la política científica y robustecer sus instrumentos. Es su responsabilidad mejorar la propuesta y los foros han ofrecido buenas ideas para corregir errores patentes. Las comisiones deben honrar su compromiso de realizar al menos siete foros y, más aún, deben activar un proceso de discusión legislativa que se haga cargo de las insuficiencias de la iniciativa y llene los huecos sobre los instrumentos de la política pública.
México necesita una buena ley. La comunidad científica requiere certeza y claridad normativa. El derecho al conocimiento científico incluido en la constitución requiere una política bien diseñada.
El Conacyt es una pieza crucial del entramado institucional, pero no es la única voz: las academias nacionales, los colectivos de investigadores, las comunidades de los Centros Públicos de Investigación, la iniciativa privada, las universidades y los tecnológicos, y también los estudiantes de posgrado, los becarios en México y en el extranjero y los jóvenes con vocación científica han buscado ser escuchados. Merecen ser escuchados y considerados.
<a href="https://twitter.com/GmoCejudo" target="_blank" rel="noopener">@GmoCejudo</a>

¿De qué se trata el Parlamento Abierto sobre la ley de ciencia y tecnología y por qué es importante que no se interrumpa??

¿De qué se trata el Parlamento Abierto sobre la ley de ciencia y tecnología y por qué es importante?

En el Congreso de la Unión está por discutirse una iniciativa de ley presentada recientemente por el ejecutivo federal en materia de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación. Como cualquier iniciativa de ley, esta está sujeta al escrutinio público. Diversas voces, desde Academias Nacionales, instituciones científicas en los estados y colectivos de personas dedicadas a la investigación han expresado preocupaciones y ofrecido propuestas. En ese espíritu, el viernes 17 de febrero el Sindicato de Personal Académico del CIDE y la Asamblea Académica convocaron a un foro para discutir la iniciativa (las intervenciones pueden verse <a href="https://www.youtube.com/watch?v=O2wmDfjQmwI" target="_blank" rel="noopener">acá</a>).
Mi participación se orientó a analizar la capacidad de la ley para dar lugar a una política pública que permitirá cumplir el objetivo de que las mexicanas y los mexicanos podamos “gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación” que la Constitución federal establece como derecho desde 2019.
La discusión pública sobre la iniciativa de ley debería tener ese derecho como guía. En otras palabras, la argumentación sobre las virtudes y los defectos de la ley en su conjunto, y sobre cada una de sus disposiciones, no debería basarse en posiciones polarizantes o ideologizadas, en retórica llena de frases sin contenido, en la descalificación de quienes la revisan críticamente, en las preferencias de un grupo político o de una funcionaria, sino en lo que la constitución ha definido como el “derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación”.
Este derecho, como cualquier otro, supone una obligación del Estado de proveer las condiciones para que efectivamente pueda ser ejercido. Es decir, todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de sus competencias, deben promover, respetar, proteger y garantizar este derecho. Estas obligaciones del Estado mexicano solo pueden cumplirse si la Ley que se apruebe en el Congreso provee los instrumentos necesarios: una distribución de competencias entre los ámbitos de gobierno, reglas claras para la asignación de los recursos, un Consejo Nacional con las atribuciones para conducir la política nacional, un conjunto de instituciones que cuente con las capacidades y las garantías de libertad de cátedra e investigación. Y, en ese conjunto de instrumentos, los recursos públicos destinados a la ciencia, la tecnología y la innovación no solo deben ser suficientes –y ahí es importante no retroceder en lo que ya se ha ganado de tener como meta un porcentaje fijo del Producto Interno Bruto–, sino que su ejercicio debe tener criterios claros que no estén sujetos a la discrecionalidad.
La constitución establece que la materia de ciencia, tecnología e innovación es una facultad concurrente. La razón de esta disposición constitucional no responde a un capricho, sino al reconocimiento de que México es un país federal: hoy, los gobiernos estatales tienen políticas de ciencia y tecnología, prioridades específicas y comunidades académicas y de innovación que entienden mejor que cualquier funcionario federal las necesidades locales, los problemas públicos que requieren investigación básica o aplicada y las formas, diversas y específicas, en que la divulgación de la ciencia es pertinente en las comunidades. Las prioridades de investigación son distintas en la península de Baja California, en el Golfo o en el Bajío. Es ingenuo (e incorrecto) pretender que el que haya una sola voz dictando las prioridades en el desarrollo de la ciencia, no terminará por invisibilizar la diversidad, pluralidad y heterogeneidad de nuestro país.
Como en cualquier sistema nacional, las responsabilidades y los recursos corresponden a diversas autoridades. Por eso, esta pluralidad debe estar representada en los espacios de decisión. Decir que el Estado tiene la responsabilidad de conducir la política de ciencia y tecnología no puede usarse como pretexto para construir un modelo de gobernanza centralizado, jerarquizado y burocratizado. Estos espacios de decisión no pueden verse reducidos a una mesa de funcionarios y funcionarias federales, construyendo una agenda “nacional” sin incluir las voces representativas de los gobiernos estatales, de los sectores público y privado y sin la participación de la comunidad académica mediante procesos que garanticen la representatividad.
Hay que recordar que la libertad académica es un requisito para poder hacer realidad el derecho a los beneficios de la ciencia. Los <a href="https://www.oas.org/es/cidh/informes/cuestionarios/2021_principiosinteramericanos_libertadacademica_autonomiauniversitaria_spa.pdf" target="_blank" rel="noopener">Principios Interamericanos sobre Libertad Académica y Autonomía Universitaria</a> expresan claramente la interacción entre derecho a los beneficios de la ciencia y libertad académica: “La libertad académica implica el derecho de toda persona a buscar, generar y transmitir conocimientos […], a formar parte de las comunidades académicas y a realizar labores autónomas de forma libre y sin temor a represalias. Adicionalmente, la libertad académica tiene una dimensión colectiva, consistente en el derecho de la sociedad y sus integrantes a recibir las informaciones, conocimientos y opiniones producidas en el marco de la actividad académica y de obtener acceso a los beneficios y productos de la investigación e innovación.”
Por ello, es fundamental que la libertad académica no sea solo un principio genérico enumerado en la ley, sino que se establezcan los mecanismos y garantías para que ocurra: la autonomía de las instituciones académicas, la colegialidad de los espacios de decisión en los centros públicos y la libertad de cada persona dedicada a la investigación. El sistema de Centros Públicos de Investigación (CPI) propuesto en la iniciativa de reforma es una clara manifestación de la anulación de este principio.
Como las comunidades de los centros públicos de investigación han expresado (por ejemplo, el <a href="https://twitter.com/fgantus/status/1618450550630264832?s=20" target="_blank" rel="noopener">Colegio de Investigadores e Investigadoras del Instituto Mora</a>, o la comunidad del <a href="https://www.eluniversal.com.mx/ciencia-y-salud/investigadores-del-colef-piden-que-nueva-ley-garantice-libertad-y-autonomia" target="_blank" rel="noopener">Colegio de la Frontera Norte</a>) la iniciativa de ley preparada por Conacyt elimina la autonomía administrativa, operativa y presupuestal, al reconocer únicamente la autonomía técnica y de gestión de los CPI. También se anula la autonomía y el autogobierno en materia académica de los centros públicos, incluyendo las reglas para el acceso, la evaluación y la promoción del personal científico. Desde la comunidad académica del CIDE se ha levantado también la voz por “<a href="https://docs.google.com/document/d/1VA8S4izMH7w_bRmWjDP-N-2zzi6_2akfDFr0fh2m54o/edit" target="_blank" rel="noopener">la anulación de los órganos colegiados para volverlos solo espacios consultivos, la pérdida de representación de las comunidades académicas, y la creciente verticalidad y discrecionalidad en la toma de decisiones</a>”. Si la iniciativa de ley se concreta tal como está, esto que ha ocurrido recientemente en el CIDE se volverá la norma para todos los centros públicos del país.
Los destinatarios de una buena política de ciencia y tecnología no solo son las instituciones académicas o las personas investigadoras, sino, como lo mandata la constitución, todas las personas que pueden beneficiarse del desarrollo de la ciencia y de la innovación. Como con cualquier derecho, no puede haber discriminación desde el propio Estado. No es aceptable que, desde la ley, se pretenda excluir de la posibilidad de ejercer ese derecho desde las instituciones privadas; que se mantenga la vulnerabilidad de los investigadores del programa cátedras por México o que se deje sin oportunidades de becas a personas que no se dedican a la agenda definida por el gobierno en turno.
Y es importante darle voz a esas niñas y niños que, sin una buena ley de ciencia, no se beneficiarán de las actividades de divulgación del conocimiento, las y los jóvenes que perderán la oportunidad de ingresar a instituciones autónomas, donde las decisiones académicas se toman por las comunidades académicas siguiendo principios académicos, no funcionarios siguiendo órdenes burocráticas. Muchas de las personas que actualmente nos dedicamos a la investigación lo hacemos gracias al respaldo de Conacyt y de otras instituciones y mecanismos del Estado mexicano que permitieron nuestra formación de posgrado y el inicio y desarrollo de nuestras carreras académicas. Es crucial mantener las vías para construir carreras académicas para jóvenes investigadores hoy y en el futuro. Las y los jóvenes investigadores no deberían tener que escoger entre posiciones precarizadas o tener que abandonar su vocación científica.
Hay muchas formas de mejorar las iniciativas que el Congreso tiene en la agenda. Recientemente el presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados anunció que se convocará a un proceso de parlamento abierto. Es deseable que ese ejercicio sirva efectivamente para una deliberación franca y abierta de propuestas e ideas, sin hostigamiento ni descalificación a quienes participen y con voluntad por parte de las y los legisladores de construir una ley que permita una política científica que tenga posibilidades de ser efectiva en garantizar el derecho establecido en la constitución.
En efecto, el final de este proceso no es la promulgación de una ley sino la construcción de una política nacional de ciencia, humanidades, tecnología e innovación bien entendida. La política científica en una democracia consiste en generar las condiciones para que las instituciones académicas y las personas investigadoras puedan desarrollar, con libertad, sus labores, no en construir un aparato y un modelo de control jerárquico y centralizado. Por supuesto, la conducción de la política científica requiere que existan principios rectores y prioridades de apoyo institucional, pero esto no debe ser un vehículo para inhibir la creatividad de las comunidades académicas ni para que el gobierno en turno decida –sin la voz de la comunidad académica– lo que se debe y lo que no se puede investigar.
Por ello, necesitamos una ley que no vulnere la libertad académica ni amanece la operación autónoma de las comunidades académicas, incluidos los Centros Públicos de Investigación. La conducción de la política de ciencia y tecnología en una democracia no puede anclarse en una lógica de control jerárquico y obediencia burocrática, sino en la creación de las condiciones para que las actividades necesarias para la ciencia, las humanidades y la innovación puedan desplegarse con libertad, con recursos suficientes y sujetos a criterios científicos.
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<div class="css-901oao css-1hf3ou5 r-14j79pv r-18u37iz r-37j5jr r-1wvb978 r-a023e6 r-16dba41 r-rjixqe r-bcqeeo r-qvutc0" dir="ltr"><a href="https://twitter.com/GmoCejudo" target="_blank" rel="noopener">@GmoCejudo</a></div>
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¿Qué ley necesitamos para una buena política de ciencia y tecnología?

Como en toda institución académica, en el CIDE hay un cuerpo de decisión colegiado, que combina autoridades y representantes de los profesores. Es el equivalente al Senado de las universidades anglosajonas, el Consejo Universitario en la UNAM o el Consejo Académico en El Colegio de México. Cuando se tienen que reformar las reglas institucionales, crear programas docentes y hacer planes de trabajo, estos consejos deliberan y votan.
En el CIDE, por diseño del Estatuto General, el Consejo Académico es el máximo órgano colegiado y está compuesto por las autoridades institucionales (director general y secretarios), los directores de división y por representantes electos por los profesores.
Este Consejo Académico aprueba las reglas internas (que son después sometidas al Consejo Directivo): desde las propuestas de modificación a los Estatutos del CIDE, hasta las normas para la operación cotidiana de la vida académica, como las reglas para evaluación de profesores, el reglamento de docencia o el código de ética.
El Consejo Académico es el que decide si se crean o desaparecen programas docentes, divisiones o programas interdisciplinarios. Ahí se designa a integrantes de órganos colegiados (por ejemplo, al Comité de Ética, el Comité de Docencia, un integrante de la Comisión Dictaminadora) y se evalúa a los programas interdisciplinarios.
El Consejo Académico también conduce y vigila la planeación del Centro: aprueba el plan de trabajo del CIDE, revisa el informa de actividades del director general y es el órgano que revisa las inconformidades respecto a las decisiones de otros órganos colegiados.
Sus decisiones, desde luego, no son definitivas: el Consejo Directivo o la Asamblea de Asociados son las que, en última instancia, aprueban las reglas, los informes y los planes. Pero tiene un papel crucial: da voz a la comunidad (por eso el estudiantado exige ahora, con razón, ser incluido en este espacio), sirve como espacio formal de interlocución e involucra a los profesores, las divisiones y las sedes del CIDE en las decisiones que guían la vida de la institución.
Se trata, en suma, del espacio colegiado y deliberativo en el que la comunidad académica toma las decisiones centrales sobre la vida institucional. Como institución plural, suele tener posiciones encontradas, debates –a veces álgidos– y votaciones divididas. Pero las decisiones son respaldadas por la comunidad precisamente porque se saben producto de la deliberación libre entre sus representantes.
La propuesta de cambio al Estatuto General que se pretende someter a votación el próximo viernes 14 de enero anula este papel del Consejo Académico y lo vuelve mero espectador de las decisiones de una sola persona. En lugar de deliberar y votar, se vuelve un órgano consultivo. En esa propuesta, el Consejo se convierte en un espacio al que el director general “da a conocer” decisiones unipersonales.
Si esas reformas son aprobadas, cualquier director general –ahora y en el futuro– podrá, de espaldas a la comunidad, cambiar las reglas, crear o desaparecer divisiones, modificar los programas docentes y no informar sobre los resultados de su gestión.
Hay muchas cosas que cambiar y mejorar en el CIDE. Las autoridades (internas y externas) pueden conducir a la institución y proponer proyectos, pero la participación de la comunidad, la deliberación abierta, la transparencia y la rendición de cuentas son indispensables para garantizar la libertad académica de cada profesor y de la institución en su conjunto, y para garantizar los derechos de trabajadores y estudiantes. Volvería inestable el conjunto de reglas y el diseño organizacional, pues cada director general, respondiendo o no a las preferencias del gobierno en turno, podría modificar las reglas, desaparecer una licenciatura o crear una división sin tener que pasar por la aprobación de un Consejo.
Los <a href="https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Principios_Libertad_Academica.pdf" target="_blank" rel="noopener">Principios Interamericanos sobre Libertad Académica y Autonomía Universitaria</a> lo frasean claramente: “La autonomía es un requisito imprescindible para la libertad académica y funciona como garantía para que las instituciones de educación superior cumplan su misión y objetivos de producción y difusión del conocimiento. Como pilar democrático y expresión del autogobierno de las instituciones académicas, la autonomía garantiza el ejercicio de la enseñanza, la investigación y los servicios de extensión, al igual que la toma de decisiones financieras, organizacionales, didácticas, científicas y de personal.” (Principio II).
La reforma propuesta no es una reforma democratizadora ni un mero ajuste administrativo. Esta reforma eliminaría la ya muy limitada autonomía que la Ley General de Ciencia y Tecnología concede a los Centros Públicos de Investigación. Es una reforma que centraliza las decisiones y silencia la voz de la comunidad. Más allá de la ilegalidad de la convocatoria (pues justamente se saltó el requisito de que los cambios sean sometidos al Consejo Académico), la señal es preocupante, para el CIDE y para toda la comunidad académica del país.
<a href="https://twitter.com/GmoCejudo" target="_blank" rel="noopener">@GmoCejudo</a>

¿Qué hace el Consejo Académico del CIDE y por qué es grave que se quiera anularlo como espacio de decisión?

¿Por qué es grave que se quiera anular el Consejo Académico del CIDE?

Ante la emergencia por COVID-19, la atención pública está concentrada en lo inmediato: la evolución de las nuevas variantes del virus, los números de contagios y muertes, el semáforo de la secretaría de salud federal, la reactivación o suspensión de actividades y los avances en la estrategia de vacunación.
Al mismo tiempo –aunque de manera menos central en el debate público–, empiezan a vislumbrarse los desafíos en los próximos meses: habrá que reactivar la economía; fortalecer un sistema de salud desgastado y del que se ha exigido mucho en los últimos dos años; recibir a estudiantes que han estado fuera de las aulas –algunos incluso han abandonado el sistema escolar– y que han tenido aprendizajes diferenciados, y atender a las personas que, por la crisis económica, perdieron su empleo y su protección social. Y quizá el desafío mayor sea el de tener que adaptarse a nuevas condiciones sobre la marcha. El caso de la escuela es el más claro: no se trata de abrir las instalaciones para volver a la situación de febrero de 2019, previa a la pandemia, sino de equipar a las escuelas y al personal docente para recibir a los estudiantes en condiciones que no solo garanticen su salud, sino que sean capaces de identificar los inevitables rezagos en el aprendizaje y de ofrecer estrategias diferenciadas para recuperar el tiempo perdido.
En otras palabras, las políticas públicas post pandemia no deberían ser un regreso a lo que había a inicios de 2019. Se necesita construir, con base en evidencia, respuestas a los efectos de mediano y largo de plazo de la pandemia en los derechos sociales de las personas y preparar a los gobiernos para enfrentar los desafíos del futuro. Para contribuir a esa discusión, hace un par de semanas el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) presentó el reporte <a href="https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Paginas/Politica_social_frente_desastres.aspx" target="_blank" rel="noopener">De la emergencia a la recuperación de la pandemia por la COVID-19: la política social frente a desastres, que da continuidad al análisis presentado en 2020 sobre </a><a href="https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Politica_Social_COVID-19.pdf" target="_blank" rel="noopener">La política social en el contexto de la pandemia.</a>  En ese documento se analizan los efectos de la pandemia en la salud de las personas, en su ingreso y en la pobreza laboral, así como la respuesta a estos temas por parte del gobierno federal y de las entidades federativas. Pero la principal aportación del documento es mirar hacia adelante: hacia cómo construir una política social más eficaz frente a la pandemia.
Hay dos ideas centrales que considero importante resaltar para la discusión que México debería tener. La primera es que la pandemia no solo ha hecho evidentes las profundas desigualdades en el país, sino que las ha agravado. Y, por ello, el CONEVAL hace recomendaciones puntuales sobre el tipo de decisiones que deberían construirse para atender los problemas que afectan a los grupos históricamente discriminados: mujeres, población indígena, personas con discapacidad, niñas, niños y adolescentes, población joven y personas adultas mayores. Esas propuestas de política tendrían que estar acompañadas por decisiones más amplias, pensadas en dar integralidad a la política social: atender la fragmentación del sistema de salud, reformular los esquemas de protección social, construir una política integral de cuidados y, para hacer viable todo ello, asegurar el financiamiento suficiente mediante una reforma tributaria.
Se trata, en suma, de construir una política social que atienda los desafíos estructurales que enfrenta México y empiece a corregir las profundas desigualdades que existen. Al igual que en otras partes del mundo, es necesario tener una discusión sobre cómo reconstruir las capacidades de los Estados en materia de protección social, cómo corregir los sesgos usuales (que perjudican a quienes trabajan en la economía informal, a las mujeres, a los migrantes y a quienes no tienen un trabajo estable) y cómo volverla viable financieramente (al respecto, véase el reporte Social protection response to Covid-19 and beyond: emerging evidence and learning for future crises, del Overseas Development Institute, de Londres).
La segunda idea que quiero destacar parte de reconocer que la pandemia no solo tomó por sorpresa a todo el mundo, sino que los gobiernos no estaban, en su mayoría, preparados para responder. Salvo algunos casos en Asia y Oceanía donde la experiencia reciente con el SARS había dejado aprendizajes y protocolos de reacción, lo cierto es que las respuestas fueron, en su mayoría, improvisadas. Frente a ese escenario, la Organización Mundial de la Salud pidió a un panel independiente, encabezado por Ellen Johnson Sirleaf y Hellen Clark, analizar la respuesta global a la pandemia. El reporte final, que desde el título pide hacer de COVID-19 la última pandemia (<a href="https://theindependentpanel.org/mainreport/" target="_blank" rel="noopener">COVID-19: Make it the Last Pandemic</a>), hace sugerencias específicas anticipando que habrá nuevas emergencias y los gobiernos deben estar preparados.
En la misma lógica, CONEVAL propone construir un “modelo integral de gestión de riesgos en la política social” frente a emergencias futuras, por razones sanitarias o climatológicas. Se trata de comenzar a construir, desde ahora, “medidas anticipadas para atender de manera efectiva las consecuencias que para la población representan los distintos tipos de desastres”. No deberíamos tener que esperar a que haya una nueva emergencia para comenzar a tomar decisiones para enfrentarla: “la definición de una secuencia de intervenciones de programas necesarios para atender la emergencia, la selección del conjunto de actores que participará en la toma de decisiones, la definición de un espacio para tomar decisiones conjuntas, la cual se sugiere que tenga la autoridad suficiente para modificar su diseño y operación, así como la existencia de información oportuna y sistematizada”.
Ambas ideas –construir una política social que resuelva desigualdades y preparar a los gobiernos para las siguientes emergencias– son cruciales para garantizar efectivamente los derechos sociales de todas las personas.  La mejor forma de honrar a quienes han perdido la vida por COVID-19 y de homenajear a trabajadoras y trabajadores en los hospitales, las escuelas y las calles es construyendo un sistema de protección social más sólido, más justo, más integral. Y la mejor garantía para evitar más sufrimientos en el futuro es preparar a los gobiernos desde hoy para enfrentar con mayor agilidad y capacidad la siguiente emergencia.
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¿Cómo reconstruir la política social tras la pandemia?

En cualquier política pública, los gobiernos requieren llegar a las personas: para proveerles bienes y servicios, garantizarles derechos y acercarles información, así como para aplicarles reglas o modificar su comportamiento. Para que el gobierno pueda hacerlo, necesita tener información para identificar a las personas y mecanismos para que las intervenciones públicas lleguen a ellas. Si la información no es de calidad (actualizada, confiable) ni suficiente (que incluya a todos las personas relevantes para esa política pública), o si los mecanismos son ineficaces (no son oportunos, no cubren todo el territorio, son costosos, etc.), entonces la política pública enfrentará problemas de implementación.
En efecto, ante la falta de información sobre las personas a las que quieren llegar, los gobiernos quedan condenados a operar a ciegas, sus prioridades no podrán reflejarse en los resultados y las personas a las que quiere beneficiar pueden quedar excluidas. Y ante la falta de mecanismos eficaces, las políticas se vuelven lentas, y los funcionarios deben improvisar para poder llegar a las personas o, peor aún, son las beneficiarias quienes terminan pagando los costos (en tiempo o esfuerzo).
Esta necesidad de allegarse de información para tomar decisiones sobre a qué personas beneficiar con un programa, así como de qué manera hacerlo, se ha hecho patente durante la pandemia por COVID-19 en todo el mundo: <a href="https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/library/crisis_prevention_and_recovery/respuestas-para-enfrentar-la-pandemia-en-america-latina-y-el-car.html" target="_blank" rel="noopener noreferrer">varios gobiernos deseaban reaccionar ante las posibles afectaciones económicas de la pandemia con, por ejemplo, programas de transferencias monetarias</a>. Algunos países —como Colombia, Perú, Panamá y República Dominicana— ya contaban con información de personas que no recibían un programa social, pero que potencialmente podrían hacerlo ante ciertas circunstancias. Por ello, en el contexto de la pandemia, las seleccionaron de forma automática para que recibieran bonos extraordinarios e, incluso, les transfirieron el apoyo sin necesidad de solicitud, pues también contaban con su información bancaria. Otros países que no tenían mecanismos regulares para hacer transferencias a las personas tuvieron que innovar en la forma de cobrar el apoyo. Por ejemplo, Haití y Uruguay utilizaron aplicaciones de celular que permitían comprar en lugares establecidos, mientras que Guatemala envió códigos a los celulares para retirar dinero de cajeros automáticos o puntos de cobro. Panamá y Paraguay utilizaron las tarjetas de identidad nacional para poder cobrar el beneficio en supermercados.
Uno de los casos más emblemáticos ha sido el de Brasil pues implementó el programa con la mayor cantidad de apoyos en la región, tanto absolutos como relativos a la población (Auxílio Emergencial). Para hacerlo, utilizó la información de los padrones de personas beneficiarias de sus programas sociales, pero también incorporó mecanismos de solicitud en línea, telefónicos y presenciales para quienes no estaban en estos registros de información. Hasta finales de mayo, <a href="https://www.cepal.org/en/publications/46016-policy-expansion-compressed-time-assessing-speed-breadth-and-sufficiency-post" target="_blank" rel="noopener noreferrer">había considerado 96 millones de solicitudes (de las que había aprobado el 61%</a>). Si bien existe una <a href="https://blogs.worldbank.org/es/latinamerica/cerrar-la-brecha-digital-para-combatir-la-pobreza-en-america-latina-y-el-caribe" target="_blank" rel="noopener noreferrer">brecha digital importante en la región</a> que debe ser tomada en cuenta para no excluir a población potencialmente beneficiaria, utilizar información previa o mecanismos no presenciales de solicitud son también formas de fomentar la inclusión de una mayor cantidad de personas.
En el último mes, dos políticas del gobierno federal han hecho evidente los desafíos de implementar políticas públicas sin información sobre las personas y sin mecanismos eficaces de entrega: el apoyo para personas fallecidas por COVID-19 y los apoyos para personas damnificadas por inundaciones en Tabasco. El primer programa consiste en la entrega de $11,460 a familiares de personas fallecidas por COVID-19 por parte del gobierno federal (<a href="http://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/202011/792" target="_blank" rel="noopener noreferrer">anunciada el 24 de noviembre</a> por el titular del IMSS, Zoé Robledo). En un mundo ideal, los registros administrativos deberían dar entrada de manera automática a estas personas: es decir, al registrarse un acta de defunción por COVID-19, los datos de los deudos podrían activar un proceso para hacerles llegar el apoyo. En lugar de ello, para acceder al programa, existe una <a href="https://deudoscovid.gob.mx/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">plataforma</a><a href="https://deudoscovid.gob.mx/"> digital</a> que recibe la solicitud junto con información —como el acta de defunción, la comprobación de relación o la cuenta bancaria a depositar—. El programa también contempla la posibilidad de trámites presenciales en las oficinas del DIF nacional, para las personas que no cuentan con dispositivos o conexión a internet. Con cifras que, lamentablemente, aún están creciendo de forma considerada, este programa podría beneficiar a cientos de miles de familias.
La segunda intervención es el apoyo a personas damnificadas por las inundaciones en Tabasco, <a href="https://www.elfinanciero.com.mx/estados/daran-8-mil-pesos-y-vales-como-apoyo-a-afectados-por-inundaciones-en-tabasco" target="_blank" rel="noopener noreferrer">anunciada el 18 de noviembre</a> por el secretario de Bienestar, Javier May. Este programa realizó un censo presencial <a href="https://www.gob.mx/bienestar/prensa/este-domingo-se-aplica-en-31-localidades-el-censo-de-viviendas-afectadas-por-inundaciones-en-tabasco?idiom=es" target="_blank" rel="noopener noreferrer">del 23 de noviembre al 6 de diciembre</a> para verificar las afectaciones en las viviendas. <a href="https://www.gob.mx/bienestar/prensa/inicia-gobierno-de-mexico-entrega-de-apoyos-a-damnificados-por-inundaciones-en-tabasco" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Del 13 al 20 de diciembre</a>, entregará 200 mil apoyos consistentes en $10,000 (beneficiando al 30% de las casas de toda la entidad). La entrega del dinero será de forma presencial a una sola persona del hogar, <a href="https://www.gob.mx/bienestar/apoyotabasco" target="_blank" rel="noopener noreferrer">en horarios y puntos comunicados por localidad</a>.
Los contrastes entre ambas medidas —en términos de información y mecanismos para llegar a las personas— son claros. Si bien ambas son medidas necesarias para compensar afectaciones inesperadas en los hogares, su forma de implementación puede complicar o facilitar la inclusión de personas. El primer programa facilita la inclusión al permitir nuevas formas de solicitud en línea sin dejar de considerar a quienes no puedan hacerlo de esta manera. Asimismo, el programa permite que la transferencia del dinero sea más fácil para aquellas personas que cuentan con alguna cuenta bancaria. Para quienes puedan y así lo deseen, no tendrán que acudir presencialmente a formarse y esperar la entrega del apoyo.
Es cierto que el programa de apoyos en Tabasco tiene una naturaleza diferente que podría hacer necesaria la verificación de la afectación pues, de acuerdo con el secretario de Bienestar, <a href="https://www.eluniversal.com.mx/estados/destina-bienestar-2-mil-mdp-de-apoyo-para-damnificados-de-tabasco" target="_blank" rel="noopener noreferrer">hay personas que viven en patios anegados, que viven en calles inundadas pero cuyas viviendas no fueron afectadas, o que viven en segundos/terceros pisos que no requieren el apoyo</a>. No obstante, este programa podría estar entregando una cantidad de apoyos similar al de familiares de personas fallecidas. Además, <a href="https://tabasco.gob.mx/noticias/anuncian-censo-de-viviendas-para-damnificados-de-tabasco-se-entregaran-apoyos-para" target="_blank" rel="noopener noreferrer">esta administración ya había implementado un programa de apoyos —de menor cobertura— por inundaciones</a>. No es un problema nuevo ni que esté cerca de terminar, por lo que ya podría existir cierta información sobre un porcentaje de las personas que viven en algunos lugares, así como de sus mecanismos de pago, que facilitarían la realización de una transferencia de dinero en un tiempo menor, lo cual es particularmente importante en una emergencia, en la que las afectaciones a la vivienda podrían no poderse subsanar hasta que se cuente con recursos.
Estos dos ejemplos recientes no son extraordinarios. El gobierno federal mexicano ha sido incapaz, tras varios intentos en administraciones sucesivas, de consolidar un sistema de información social que le sirva para tomar decisiones, para focalizar sus programas y para asegurarse que las personas destinatarias reciben los bienes o servicios que son para ellas. Aunque el desafío es más evidente en emergencias, está presente todo el tiempo. En efecto, como lo mencionamos anteriormente, todo gobierno requiere de información para la toma de decisiones, así como para su implementación. No obstante, en ocasiones no habrá información disponible para decisiones necesarias por la rapidez con la que un fenómeno sucede, por complicaciones para su recolección, o porque previamente no era considerada de utilidad.
Así como en otras áreas de política pública, en el caso de la política social, los gobiernos no siempre pueden tomar decisiones con la información que desearían ni implementar programas ante las complicaciones administrativas que implicaría recolectar en ese momento lo que requieren. Por ello, sigue siendo indispensable terminar de construir sistemas integrales de información social. Estos sistemas pueden estar conformados por varias fuentes de información: registros sociales (datos sobre población potencialmente beneficiaria), padrones únicos de personas beneficiarias (consolidación e identificación de quienes ya reciben un programa), otros registros administrativos (como personas en las bases de datos de los sistemas de salud, fiscales o del Registro Civil). Todas estas fuentes idealmente deberían compartir información entre sí para saber qué personas tienen ciertas características, reciben ciertos programas y son atendidas en ciertas organizaciones. Lo anterior permitiría dar seguimiento al cambio en las condiciones de vida de las personas pues facilita el acceso, implementación y evaluación de las intervenciones gubernamentales.
Tras la pandemia, México debería reanudar la construcción de un sistema integral de información social. Las rutas pueden ser varias: recuperar los padrones existentes que tengan buena cobertura, información confiable y buenos mecanismos de actualización; adoptar un identificador único para la identificación inequívoca y registro de beneficiarios de programas sociales; construir plataformas electrónicas —complementadas con mecanismos presenciales— para el registro de personas potencialmente beneficiarias. Lo que no debería ser aceptable es que cada nueva intervención gubernamental se atore por la falta de información, que los funcionarios públicos deban estar buscando regularmente beneficiarios en las localidades, ni que las personas deban estar cargando con trámites y papeleo para poder acceder a sus derechos.
México no puede seguir siendo un país en el que, mientras en la Ciudad de México los automovilistas pueden renovar su licencia de conducir en línea, en los zócalos de miles de localidades, cada fin de semana haya adultos mayores, personas con discapacidad o madres de familia formadas para ver si logran ser empadronadas en un nuevo programa federal, estatal o municipal, o recibir los bienes o el dinero de programas sociales.

Los problemas de llegar a las personas cuando los gobiernos no cuentan con información

Llegar a las personas cuando los gobiernos no cuentan con información

Sin empleo y sin protección social: los afectados por la pandemia

La desigualdad ha sido la marca de la historia de México: distinciones étnicas, discriminación, exclusiones sistemáticas, disparidades de género y diferencias de condiciones laborales se empalman y agravan constantemente. Nuestro proceso democratizador no ha alcanzado a revertir estas desigualdades y el magro crecimiento económico de las últimas décadas apenas ha disminuido el porcentaje de personas en pobreza.
La crisis de salud y la recesión económica que simultáneamente padecerá el país tendrán efectos diferenciados en las personas, que reafirmarán las desigualdades preexistentes. Para empezar, las probabilidades de ser infectado por el COVID-19 están ya determinadas por las precauciones sanitarias y de distanciamiento social que efectivamente puedan tomar las personas: quedarse en casa, con acceso a alimentos y servicios básicos es un lujo que no pueden darse millones de personas que dependen de su ingreso de cada día. Para otras, estar en casa significa <a href="https://verne.elpais.com/verne/2020/04/02/mexico/1585780887_471083.html?fbclid=IwAR3mtODjfOri2p9l9jTvohRGdSEhEbjrTCEX_Ezz3bnAndlREhBNOCukjrA" target="_blank" rel="noopener noreferrer">compartir un espacio confinado con sus agresores</a>, o agravar la falta de agua o las condiciones de hacinamiento que ya vivían.
Las consecuencias de la disminución en la actividad económica, de la suspensión de actividades no esenciales y de la pérdida de empleos también serán diferentes de acuerdo con las fuentes de ingreso regulares de cada hogar, del acceso efectivo a instituciones de seguridad social e, incluso, del sector económico en que laboren sus miembros. En pocas palabras, aunque el COVID-19 técnicamente puede infectar a cualquier persona, las desigualdades preexistentes aseguran que afectará económicamente más a quienes, desde antes de la pandemia, tenían las peores condiciones laborales y de ingreso.
 Las consecuencias económicas en los hogares
La escala de la crisis es formidable a nivel mundial, por el número de infectados y de personas que fallecerán, la cantidad de países afectados y por la presión que enfrentarán los sistemas de salud. Serán enormes también las consecuencias económicas y sociales. Restringir la movilidad, reducir la actividad económica a lo estrictamente necesario y redirigir los recursos presupuestales a atender la emergencia inevitablemente tendrá consecuencias en los empleos y los ingresos de las personas. Frente a ello, la respuesta de los gobiernos ha variado.
Algunos países han anunciado medidas extraordinarias, tanto por los montos involucrados (por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos ha aprobado ya un paquete de alrededor de dos billones de dólares) como por lo que significa respecto a instrumentos poco considerados antes (como el ingreso universal básico o la exención de pagos de servicios públicos en varios países). En México, se han anunciado algunas medidas desde el gobierno federal y desde los <a href="https://federalismo.nexos.com.mx/2020/04/descoordinacion-en-tiempos-de-pandemia/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">gobiernos estatales</a>. Como cualquier medida general, probablemente estas primeras decisiones no puedan adaptarse a las características diferenciadas de las personas afectadas por la crisis.
Aunque se ha señalado al sector informal como el grupo con mayor riesgo económico frente a la crisis, no todas las personas que laboran en la informalidad se enfrentan a las mismas condiciones, ni son las únicas que están en riesgo de perder su trabajo –como lo muestra la <a href="https://front.animalpolitico.com/2020/04/perdida-empleos-desempleo-por-covid-19/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">pérdida de empleos formales </a>registrada en las últimas semanas. La pandemia está haciendo muy evidentes las carencias previas de nuestros sistemas y servicios públicos: la falta de acceso efectivo a la protección social (un problema que, según <a href="https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/Documents/EVALUACIONES/Integrales_2018_2019/Seguridad_Social.zip" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Coneval</a>, afecta todavía a decenas de millones de mexicanos), la ausencia de derechos laborales, contratos fijos, ingresos seguros y previsibles para millones de trabajadores en todos los sectores. Reconocer a estas poblaciones puede servir para implementar medidas mejor diseñadas y más adecuadas.
Las múltiples maneras de llevar dinero a casa 
Utilizando datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2018, podemos conocer las fuentes de ingreso en las que se sostienen las familias mexicanas y entender desde qué lugares se enfrentan a la crisis económica ocasionada por la pandemia. En específico, en los siguientes párrafos nos enfocamos en identificar cuántos hogares dependen de ingresos que se podrían ver fuertemente disminuidos. Para efectos de este ejercicio, consideramos que un hogar es dependiente en una fuente particular cuando más de la mitad de sus ingresos proviene de esa fuente<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">1</a>.
Algunos sectores ya comienzan a sentir los efectos de la crisis: <a href="https://www.elnorte.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?__rval=1&amp;urlredirect=https://www.elnorte.com/dejan-sin-sueldo-a-trabajadoras-del-hogar-en-san-pedro/ar1902125?v=2&amp;fbclid=IwAR3VBMOgVwB5o5Z9lOdWqrCitVwu90NOzC41Ccq9Qu3V7mXvuqa9Vc85eak&amp;referer=--7d616165662f3a3a6262623b73747670777a7a7e3b767a783a--" target="_blank" rel="noopener noreferrer">trabajadoras del hogar han perdido sus ingresos</a> debido a empleadores que, por miedo a que sus familiares se enfermen, han dejado de contratar sus servicios sin otorgarles una compensación económica; <a href="https://front.animalpolitico.com/2020/03/comerciantes-covid-coronavirus-temor-ventas/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">comerciantes en la vía pública</a> se enfrentan a una menor afluencia en las calles. Otros, como trabajadoras sexuales, <a href="https://www.facebook.com/visionarios2030/videos/617513602183218/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">limpiadores de calzado</a>, <a href="https://elpais.com/sociedad/2020-04-12/la-pandemia-asfixia-a-los-taxistas-mexicanos.html" target="_blank" rel="noopener noreferrer">taxistas</a>, quienes lavan y estacionan vehículos en la vía pública, albañiles y otros trabajadores en la construcción, así como dueños de pequeños negocios de servicio –por nombrar algunos de los empleos urbanos más vulnerables– verán sus ingresos disminuir significativamente durante este y los próximos meses. Para hogares donde los ingresos de estas fuentes no son sustanciales, costear el cambio quizás no sea tan difícil, pero para las familias cuya fuente principal de ingreso es el trabajo en estos sectores, las consecuencias serán graves y con efectos duraderos.
En la figura 1 se muestra la dependencia económica en algunos de los sectores mencionados: el trabajo del hogar es una fuente relevante de ingresos en los estados del Golfo; las remesas –cuyo tamaño también se verá reducido por la crisis simultánea en Estados Unidos– aportan significativamente a los ingresos de hogares en el centro y sur del país, mientras que los pequeños negocios y comercios son el sustento de familias en todas las entidades. Aunque, por separado, la proporción de hogares dependiente en los ingresos de cada sector parezca mínima, el 16% de los hogares mexicanos –con cerca de 20 millones de miembros– depende de los ingresos de una o más de estas fuentes.
<a href="https://front.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/la-pandemia-como-un-nuevo-motor-de-desigualdad/figura-1-41/" rel="attachment wp-att-673251"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-673251 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2020/04/Figura-1.jpeg" alt="" width="1058" height="1597" /></a>
Estos sectores son tan sólo una muestra de poblaciones que probablemente experimenten una disminución en sus ingresos, pero el riesgo se expande a muchos otros empleos. La Organización Internacional del Trabajo considera vulnerables a las personas que trabajan por cuenta propia, y a quienes laboran sin remuneración en un negocio familiar<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">2</a>: el <a href="https://datos.bancomundial.org/indicador/SL.EMP.VULN.ZS?locations=MX" target="_blank" rel="noopener noreferrer">27% de las personas trabajadoras mexicanas</a><a href="#_ftn2" name="_ftnref2">3</a>. Además de ellas, quienes manejan un micronegocio<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">4</a>, las personas no remuneradas en trabajos no familiares, y las personas asalariadas sin un contrato (o con un contrato por obra determinada) también están en un riesgo acentuado de perder su fuente de sustento. Aunque algunas de estas personas cuentan con seguridad social, el tamaño de sus negocios, la poca certeza de su relación laboral o la naturaleza periódica de su empleo, significa que se enfrentan a un momento de incertidumbre económica. En total, se trata del 74% de las personas trabajadoras en el país. 
Más de la mitad de los hogares en el país dependen de los ingresos de estas personas, aunque las proporciones varían según la entidad federativa de que se trate (Figura 2). Por ejemplo, Nuevo León es el estado con menor pobreza en el país y, correspondientemente, el porcentaje de hogares pobres y no pobres que dependen de ingresos vulnerables es relativamente bajo, 39 y 34%, respectivamente. Chiapas se encuentra del otro extremo en su nivel de pobreza, y ahí la proporción de hogares pobres que depende de estos ingresos sube a 71%, e incluso los hogares no pobres dependen mayoritariamente de estas fuentes laborales (51%). Sin embargo, la relación entre los niveles de pobreza y los ingresos vulnerables no es tan simple: Guerrero es el tercer estado más pobre, pero en términos del porcentaje de hogares que se sustentan en estos empleos, se mantiene cercano a la media; del otro lado, Jalisco y la Ciudad de México, a pesar de ser de las entidades con menor pobreza, tienen una alta proporción de hogares pobres que dependen de ingresos vulnerables (60% y 65%, respectivamente, cuando la mediana nacional es de 61%). En total, se trata de más de 68 millones de mexicanas y mexicanos que habitan en hogares cuya principal fuente de ingresos es altamente frágil ante esta crisis, mostrando que las condiciones de vulnerabilidad alcanzan a la mayor parte de los hogares mexicanos, no sólo a los más desaventajados.
<a href="https://front.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/la-pandemia-como-un-nuevo-motor-de-desigualdad/figura-2-31/" rel="attachment wp-att-673254"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-673254 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2020/04/Figura-2.png" alt="" width="679" height="343" /></a>
Por si fuera poco, muchas de las personas que hoy realizan servicios esenciales que nos permiten a otros permanecer en casa, están arriesgando su salud sin protección alguna. Entre las personas que recogen la basura, limpian las calles y separan nuestros desechos en la Ciudad de México, alrededor de <a href="https://www.losrifadosdelabasura.com/?fbclid=IwAR0pVOLUK2fdfBh2eveEsAVRFq-3q4FMo5lwa8b9nMOI1e0NnBNpGzR9pg8" target="_blank" rel="noopener noreferrer">10,000 son trabajadores voluntarios</a>. Es decir, aunque realizan una actividad esencial para la ciudad, no son contratados por el gobierno &#8211; no tienen sueldo ni contrato ni seguridad social &#8211; y viven de propinas. Las y los trabajadores de supermercados suelen recibir sueldos magros, mientras que las personas que venden sus productos en mercados y tianguis son, en su mayoría, parte de la economía informal. Están también el medio millón de personas<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">5</a>, 98% de ellas mujeres, que se siguen trasladando a trabajos donde cuidan de menores, personas con alguna discapacidad o adultos mayores. <a href="https://front.animalpolitico.com/2020/04/empleo-riesgo-covid-hospitales-fila/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Incluso personas trabajadoras del sector salud han perdido sus empleos</a>. Muchos de estos trabajos son poco apreciados en el curso de la vida diaria, pero, ante esta emergencia, se revelan esenciales.
Las agendas pendientes
Ninguna de estas condiciones fue creada por el COVID-19. La precariedad del mercado laboral, la baja remuneración y valoración de empleos que son esenciales para el mantenimiento de la vida, un sistema de protección social que entiende la seguridad social como un derecho laboral y no un derecho humano, ya existían. La coyuntura actual hace visibles las desigualdades que son el telón de fondo de la cotidianidad mexicana.
La pandemia y sus secuelas requerirán acciones efectivas, diferenciadas, con la participación de los tres ámbitos de gobierno para apoyar a las personas que han perdido su empleo o han visto reducidos sus ingresos. Algunos estados han comenzado a entregar apoyos a grupos sociales específicos (en la Ciudad de México, por ejemplo, <a href="https://www.eluniversal.com.mx/metropoli/cdmx/entregan-apoyos-trabajadoras-sexuales-por-coronavirus-en-la-cdmx" target="_blank" rel="noopener noreferrer">se entregaron $1,000 pesos a trabajadoras sexuales</a>), otros han creado <a href="http://www.yucatan.gob.mx/saladeprensa/ver_nota.php?id=2696" target="_blank" rel="noopener noreferrer">programas extraordinarios de seguro de desempleo</a>, intensificado el <a href="https://www.jalisco.gob.mx/es/prensa/noticias/103360" target="_blank" rel="noopener noreferrer">reparto de alimentos o despensas</a> o, como el gobierno federal, adelantado las transferencias de los programas sociales<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">6</a>. Aunque bienvenidas, ninguna de esas medidas corresponde con la escala del problema, ni refleja las enormes desigualdades de empleos y fuentes de ingreso. Más aún, como se muestra en los mapas previos, los efectos serán distintos en las entidades federativas, por lo que las medidas específicas que los gobiernos estatales deberán tomar tendrían que adecuarse a las afectaciones concretas que los hogares tendrán en su territorio.
Por ello, además de proteger a las empresas y los empleos formales en riesgo, la Organización Internacionaldel Trabajo propone que, <a href="https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_740981.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">“en los países con alto nivel de informalidad, se necesitan medidas específicas, entre otras cosas, transferencias en efectivo que ayuden a los más afectados por el confinamiento y por la reconversión de la producción, y que proporcionen empleo alternativo</a>”. Mientras que es cierto que el sector informal implica obstáculos particulares para el diseño de medidas que alivien el impacto económico de la crisis, <a href="http://www.mejoresempleos.com.mx/articulos/crisis-economica-covid19-sector-informal/?fbclid=IwAR3b1ko6WzoSVQXjQe9wNbNzYTWeJ594dTK85yjr3wJhAMsmtBakXN_dR6g" target="_blank" rel="noopener noreferrer">los gobiernos no están sin herramientas.</a> Por ejemplo, la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo en la Ciudad de México tiene un registro de vendedores en vía pública, aseadores de calzado y demás trabajadores no asalariados a quienes otorga licencias de trabajo. Esta información puede ser utilizada para hacer llegar apoyo focalizado a las distintas poblaciones afectadas.
Se requieren medidas y urgentes e inmediatas para responder a la crisis de salud pública. Se necesitan también apoyos concretos para apoyar a todos estos hogares que verán reducidos sus ingresos y que deberán, por tanto, que tomar medidas que pueden tener consecuencias graves para todos los integrantes del hogar. Pero, además de las decisiones frente a la coyuntura, la pandemia tendría que ser el inicio de una nueva conversación, más amplia y ambiciosa, sobre cómo empezar a corregir estas desigualdades una vez que superemos la emergencia sanitaria. Y en el centro de esa conversación tienen que estar decisiones para garantizar acceso a trabajos dignos y a un sistema de protección social no condicionado al estatus laboral de las personas. Mientras no avancemos en esa dirección, la realidad inaceptable que esta pandemia ha desnudado seguirá ahí.
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1"></a>
* Este texto fue escrito en colaboración con Natalia Torres.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">1</a> Esto se calcula con base en el ingreso corriente total, tal y como lo calcula CONEVAL para determinar niveles de pobreza. El ingreso corriente total incluye el ingreso monetario –construido con base en ingresos laborales, percepciones por rentas y transferencias económicas– así como el ingreso monetario &#8211; pagos en especie y regalos regulares. Esto implica que un hogar calificado como dependiente recibe el 50 por ciento o más del total de sus ingresos, no sólo del ingreso laboral, de esa fuente.
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">2</a> Disponible <a href="https://www.ilo.org/ilostat-files/Documents/description_STE_SP.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aquí</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">3</a> Para el cálculo de las estadísticas sobre la población trabajadora, se considera sólo el empleo principal. Para cálculos sobre las fuentes de ingreso de los hogares, se consideran tanto el empleo principal como el secundario de cada miembro del hogar.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">4</a> Negocios con 1 a 10 empleados.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">5</a> Según datos de la ENIGH 2018, 459,921 personas laboran en esta categoría.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">6</a> <a href="https://lnppmicrositio.shinyapps.io/PoliticasEconomicasCovid19/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Aquí</a> se puede encontrar un mapa de las medidas económicas que han tomado los gobiernos estatales frente al COVID-19.

La pandemia como un nuevo motor de desigualdad

Hace un año, presentamos un <a href="https://front.animalpolitico.com/blog-invitado/discrecionalidad-y-clientelismo-en-las-delegaciones-de-la-cdmx/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">análisis de los programas y acciones sociales de las delegaciones de la Ciudad de México (CDMX).</a> El resultado mostró que la política social delegacional estaba conformada por intervenciones fragmentadas, duplicadas e insuficientes; tenía un enfoque clientelista y consistía principalmente en la entrega discrecional y opaca de dinero y bienes materiales. Mencionamos, además, que la entrada en vigor de un nuevo marco constitucional con enfoque de derechos, la transformación de las delegaciones en alcaldías, así como el cambio de administraciones y liderazgos políticos, abrían una ventana de oportunidad para que las hoy alcaldías asumieran un nuevo rol en la política social de la Ciudad.
Más de un año después de estos cambios, en este texto tratamos de responder si efectivamente las nuevas alcaldías han aprovechado esta coyuntura para redefinir sus prioridades e instrumentos en el combate a la pobreza y la desigualdad social. Para ello, con información del <a href="http://www.sideso.cdmx.gob.mx/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Sistema de Información de Desarrollo Social (SIDESO)</a> y de la <a href="https://www.consejeria.cdmx.gob.mx/gaceta-oficial" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Gaceta Oficial de la CDMX</a>, replicamos el análisis con datos de los primeros cinco meses del ejercicio fiscal 2019. A continuación, mostramos nuestros hallazgos y, luego, proponemos un primer paso para detonar la construcción de una nueva política social en la Ciudad.
Las alcaldías siguen repartiendo dinero y bienes 
A pesar de las modificaciones que cada nuevo gobierno en la Ciudad ha realizado a su política social —ya sea cambiar el nombre de sus programas sociales, agregar o eliminar intervenciones o modificar sus montos—, la política social de las alcaldías continúa siendo, en esencia, la misma que la de las entonces delegaciones: consiste principalmente en la entrega de dinero y bienes en especie.
En los primeros cinco meses de 2019, las alcaldías asignaron más de mil millones de pesos (80 por ciento del presupuesto total en programas y acciones sociales de todas las alcaldías) para realizar transferencias económicas y en especie: 987 millones de pesos se asignaron a la entrega de dinero y 152 millones de pesos a regalos para el día de las madres, juguetes, pintura, despensas, uniformes, entre otros.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=641954" rel="attachment wp-att-641954"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-641954 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/12/Grafica-1.png" alt="" width="676" height="376" /></a>
Cinco alcaldías (<a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/726935167df22217218c0e3fe27b62ac.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Cuajimalpa de Morelos</a>, <a href="http://repositorio.tlalpan.gob.mx:8080/JD/Gacetas/2019%2001%2004%203%20Bis%2015%2018%20AT.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Tlalpan</a>, <a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/f21d32042ed00fb314a75162d162b0e5.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Venustiano Carranza</a>, <a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/f7e24b7091f11f4b641eb3d77c69190c.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Gustavo A. Madero</a> y <a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/ca3e78d3df4390ad9afcd417a21f58d9.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Tláhuac</a>), por ejemplo, destinaron en conjunto más de 50 millones de pesos para realizar festejos del día del niño o regalar juguetes, roscas o leches. El problema no es menor, tan solo con el presupuesto que Cuajimalpa de Morelos destina a estos “apoyos” (véase la acción institucional “<a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/726935167df22217218c0e3fe27b62ac.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Celebración de festividades especiales</a>”), la alcaldía podría casi triplicar el presupuesto destinado a la construcción y ampliación de infraestructura del sistema de drenaje o el asignado en materia de conservación, mantenimiento y rehabilitación de espacios deportivos<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">1</a>.
Las alcaldías mantienen programas con duplicidades y empalmes 
A pesar de las <a href="https://front.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-nuevas-prioridades-enfoques-e-instrumentos-i/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">nuevas prioridades y el nuevo enfoque de la política social federal</a>, las alcaldías, en lugar de decidir por complementar esfuerzos entre ámbitos de gobierno, de subsanar vacíos de atención o de diferenciar su política social, continúan ejecutando programas sociales duplicados.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=641955" rel="attachment wp-att-641955"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-641955 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/12/Grafica-2.png" alt="" width="682" height="328" /></a>
Ejemplo de ello son el programa de “<a href="https://alcaldiabenitojuarez.gob.mx/wp-content/uploads/2019/02/REGLA-DE-OPERACIO%CC%81N-DISCAPACIDAD.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Apoyo a personas con discapacidad permanentes y enfermedades crónico-degenerativas</a>” y el de “<a href="https://alcaldiabenitojuarez.gob.mx/wp-content/uploads/2019/02/REGLA-DE-OPERACIO%CC%81N-JEFAS-Y-JEFES-DE-FAMILIA.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Apoyos a jefas y jefes de familia</a>” de la alcaldía Benito Juárez; el programa “<a href="http://www.sideso.cdmx.gob.mx/documentos/2019/alcaldias/xochimilco/95Xochimilco.ROPProgramasSociales.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Becas a niños y niñas de educación básica</a>” y “<a href="http://www.sideso.cdmx.gob.mx/documentos/2019/alcaldias/gam/gustavoamadero_ropsbecandoandoengam.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Becando ando</a>” de las alcaldías Xochimilco y Gustavo A. Madero, respectivamente; así como el programa “<a href="http://tlalpan.cdmx.gob.mx/programas-sociales-2019/mochila-de-derechos-tlalpan-2019.pdf">Mochila de derechos</a>” de la alcaldía de Tlalpan. Todos ellos replican intervenciones ya existentes, más amplias en presupuesto y alcance, del gobierno de la Ciudad o del gobierno federal.
Las alcaldías mantienen programas pequeños 
La política social de las alcaldías es insuficiente para atender a la población que se encuentra en situación de pobreza. En 2019, casi 60 por ciento de los programas y acciones institucionales de las alcaldías tienen una meta de beneficiarios igual o menor a mil personas, y más de 80 por ciento pretende llegar a 5 mil personas o menos<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">2</a>.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=641956" rel="attachment wp-att-641956"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-641956 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/12/Grafica-3.png" alt="" width="530" height="387" /></a>
Ejemplo de ello es la alcaldía de Milpa Alta que cuenta con una acción institucional (“<a href="https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/726935167df22217218c0e3fe27b62ac.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Por una vejez digna</a>”) cuya meta es beneficiar, con una pensión equivalente a 300 pesos mensuales, a sólo 100 adultos mayores, es decir, 0.95 por ciento de su población objetivo. En otras palabras, las alcaldías continúan ejecutando intervenciones sociales pequeñas, dispersas y con escasa capacidad para llegar a todas las personas.
Las alcaldías siguen disfrazando gasto de nómina como programa social
Al igual que las entonces delegaciones, las alcaldías de la ciudad continúan financiando operación administrativa por medio de programas y acciones que debieran estar destinados al combate a la pobreza. Como muestra la siguiente gráfica, las alcaldías destinaron para este año más de 200 millones de pesos en programas que fueron identificados como de nómina, es decir, que consistían principalmente en pago de personal o promotores.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=641957" rel="attachment wp-att-641957"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-641957 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/12/grafica-4.png" alt="" width="695" height="399" /></a>
Por ejemplo, la alcaldía de Iztapalapa asignó cerca de 70 millones de pesos al programa “<a href="http://www.sideso.cdmx.gob.mx/documentos/2019/alcaldias/iztapalapa/114iztapalapa_dialogosporelbienestarylapazeniztapalapa.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Diálogos por el bienestar y la paz en Iztapalapa</a>” cuyos “apoyos” consisten en pagar a “200 servidores del pueblo” y “500 promotores ciudadanos”. El problema es extendido: los programas y acciones institucionales detectados como de nómina representan el segundo rubro con mayor cantidad de presupuesto asignado en la política social de las alcaldías.
Las alcaldías preservaron sus márgenes de discrecionalidad
En 2018, las entonces delegaciones utilizaban la flexibilidad de las acciones institucionales para entregar apoyos sin teorías causales claras, con poca transparencia y con escasa rendición de cuentas. A diferencia de los programas sociales, las acciones institucionales son de carácter especial o emergente y no están sujetas a reglas de operación (Artículo 3° de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal).
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=641958" rel="attachment wp-att-641958"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-641958 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/12/grafica-5.png" alt="" width="711" height="382" /></a>
Durante los primeros meses de 2019, la situación no ha cambiado, alcaldías como la Gustavo A. Madero, Tláhuac y Venustiano Carranza operan, incluso, más acciones institucionales que programas sociales. Continuar con la flexibilidad de las acciones institucionales significa, entre otras cosas, mantener la puerta abierta al uso opaco, discrecional y clientelar de la política social.
¿Cómo detonar la transformación de la política social en las alcaldías de la Ciudad?
La política social tiene un papel central como instrumento del Estado para cerrar las brechas de desigualdad, garantizar derechos y erradicar la pobreza. <a href="https://www.nexos.com.mx/?p=44969" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Los diferentes ámbitos de gobierno (federal y locales) tienen, por su naturaleza y atributos, diferentes capacidades para incidir en la solución del problema</a>. Una política social efectiva para garantizar derechos debe aprovechar y articular la contribución específica y diferenciada que cada ámbito de gobierno puede realizar según sus capacidades.
Los resultados del análisis ilustran que, para transformar la política social no basta con anunciar nuevas y más ambiciosas aspiraciones, propósitos o principios rectores. Construir una nueva política social, que responda a nuevas exigencias y prioridades, requiere necesariamente tomar decisiones y emprender acciones deliberadas y concretas que sean capaces de modificar comportamientos, instrumentos, rutinas e inercias (políticas y burocráticas) que hasta ahora se imponen a las grandes y ambiciosas promesas de transformación.
El Congreso de la Ciudad de México puede dar un primer paso hacia la construcción de una nueva política social mediante la definición de competencias, atribuciones y facultades específicas para las Alcaldías en materia de desarrollo social. Podría asegurar, con reformas al marco legal actual, que las alcaldías enfoquen sus esfuerzos y recursos principalmente en la provisión de servicios públicos de calidad, cuyo cumplimiento es esencial para transformar condiciones de vida, reducir brechas de desigualdad y erradicar la pobreza.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">1</a> De acuerdo con el portal <a href="https://tudinero.cdmx.gob.mx/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Tu Ciudad, Tu Dinero</a>, la alcaldía de Cuajimalpa de Morelos asignó, para el ejercicio fiscal 2019, $9.2 millones de pesos a la construcción y ampliación de infraestructura del sistema de drenaje (este rubro no considera el mantenimiento, conservación y rehabilitación al sistema de drenaje) y $7.9 millones de pesos para el mantenimiento, conservación y rehabilitación de espacios deportivos. La acción institucional “Celebración de festividades especiales” tuvo un presupuesto asignado de $29.3 millones de pesos.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">2</a> Como apunta la gráfica, los cálculos se realizaron a partir del total de programas y acciones institucionales en los que se identificó información sobre su meta de beneficiarios y ésta tenía como unidad de medida de los beneficiarios a personas (101 programas y acciones de las 135 en total).

Los programas sociales de las alcaldías de la CDMX a un año del nuevo gobierno

Los programas sociales de las alcaldías, a un año del nuevo gobierno

Por: Guillermo M. Cejudo y Natalia Torres 
1. El aumento en las transferencias monetarias 
En los primeros meses del nuevo gobierno ha quedado claro que las transferencias monetarias son el instrumento predilecto de política social. El presupuesto 2019 ya anunciaba un <a href="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/02/1-1.png" target="_blank" rel="noopener noreferrer">incremento importante en los programas sociales basados en transferencias monetarias</a>, que incluyen la universalización de la <a href="https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-para-el-bienestar-de-las-personas-adultas-mayores" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores</a>; la creación de programas nuevos, como <a href="https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-sembrando-vida">Sembrando Vida</a> (una mezcla de apoyo monetario y en especie con capacitación, que busca promover la productividad del campo), <a href="https://jovenesconstruyendoelfuturo.stps.gob.mx/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Jóvenes Construyendo el Futuro</a> (becas y capacitación para insertar a jóvenes al mercado laboral), y una pensión para personas con discapacidad permanente.
El énfasis en las transferencias no acabó ahí: en febrero, se anunció la eliminación del programa de Estancias Infantiles y su reemplazo por <a href="https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-de-apoyo-para-el-bienestar-de-las-ninas-y-ninos-hijos-de-madres-trabajadoras-203284" target="_blank" rel="noopener noreferrer">transferencias entregadas directamente a las madres, padres solos o tutores de las niñas y niños beneficiados</a>. Ese mismo mes, se publicaron reglas de operación que transformaron Prospera en el <a href="https://www.gob.mx/prospera/es/articulos/programa-nacional-de-becas-para-el-bienestar-benito-juarez?idiom=es" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Programa de Becas para el Bienestar Benito Juárez</a>. Y la lista parece crecer: recientemente, el presidente anunció que el presupuesto del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) y sus semejantes a nivel estatal –órganos encargados de la construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar–  se entregará directamente a comités de padres de familia para que “<a href="https://www.gob.mx/presidencia/prensa/conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-28-de-mayo-de-2019-201853" target="_blank" rel="noopener noreferrer">se encarguen de construir el aula si hace falta, de repararla, de tener los muebles, los mesabancos, de la pintura, de que estén bien los baños, de que no falte el agua, de arreglar las escuelas</a>”.
De hecho, las transferencias representan cinco de seis programas sociales prioritarios con presupuesto mayor a 1,000 millones de pesos. Éstos son, además, los programas con mayor presupuesto (véase gráfica 1) y reciben 62.1 por ciento del presupuesto total asignado a programas sociales federales en este año.
<a href="https://front.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/combatir-la-pobreza-con-transferencias-monetarias-las-ausencias-del-diseno/presupuesto-de-programas-sociales/" rel="attachment wp-att-612300"><img decoding="async" loading="lazy" class="size-full wp-image-612300 alignnone" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2019/08/presupuesto-de-programas-sociales.png" alt="" width="770" height="487" /></a>
Esta decisión ha dado lugar a debates sobre la pertinencia de las transferencias monetarias como instrumento de política social. Por un lado, los críticos las ven como “sólo regalar dinero”, con propósitos clientelares o partidistas y con, probablemente, muy pocos efectos en la situación real de las personas. Por otro, están quienes las defienden como un instrumento que evita intermediarios, amplía los márgenes de libertad de las personas e incide directamente en el ingreso de los hogares. Hay, desde luego, preguntas operativas que deben atenderse (¿cómo se asegura la calidad del padrón de beneficiarios?, ¿cómo evitar los desvíos?, ¿cómo prevenir el uso político de los programas?), pero, desde una perspectiva de política pública, la pregunta central se refiere a si este instrumento de política social tiene posibilidades de incidir en la pobreza. La respuesta está llena de matices.
2. Las transferencias como instrumento de política social
En realidad, las transferencias monetarias no son tan nuevas, ni México es excepcional en utilizarlas como instrumento de la política social. Prospera, creado en 1997, fue el primer programa de transferencias monetarias condicionadas en implementarse a gran escala de una manera que, además, permitiera su medición rigurosa (véase el <a href="https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Libro_POP_20.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">libro recién publicado por Coneval sobre este programa</a>). Desde entonces, y a raíz de las evaluaciones positivas del programa, México ha utilizado las transferencias como un instrumento principal de política social: ya en la administración anterior, representaban el 49.6 por ciento del presupuesto total asignado a programas sociales federales y en los estados también suelen ser el <a href="https://www.lnpp.mx/publicacion/hacia-una-politica-social-integral/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">instrumento central.</a>
En América Latina, programas similares, tanto en objetivo como en diseño, siguieron a Prospera: en 2000, se lanzó la Red de Protección Social en Nicaragua; en 2002, se creó Familias en Acción en Colombia, y el siguiente año, Bolsa Familia en Brasil. Actualmente, las transferencias con condiciones son el instrumento más popular de protección social en América Latina y África subsahariana. Según el reporte <a href="https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/29115/211254ovSP.pdf?sequence=9&amp;isAllowed=y">Estado de las redes de protección social 2018</a> del Banco Mundial, de los 142 países para los que se logró recolectar datos, el 70 por ciento tiene alguno o varios programas de transferencias sin condiciones y el 43 por ciento  tiene por lo menos un programa de transferencias con condiciones. Los datos disponibles sugieren que las transferencias monetarias en todas sus modalidades representan poco más de la mitad de todo el presupuesto que se gasta en protección social alrededor del mundo. 
La popularidad de las transferencias se debe a varias razones. En primer lugar, <a href="https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11316.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">existe mucha evidencia sobre su capacidad para aumentar el gasto de los hogares y, en ocasiones, mejorar indicadores de primer orden</a> como asistencia escolar o visitas al doctor. Esta evidencia también concluye que, contrario a lo que a veces se piensa, <a href="https://scholar.harvard.edu/files/remahanna/files/151016_labor_supply_paper_draft_final.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">las personas no dejan de trabajar como resultado de recibir este dinero</a>, <a href="http://documents.worldbank.org/curated/en/617631468001808739/Cash-transfers-and-temptation-goods-a-review-of-global-evidence" target="_blank" rel="noopener noreferrer">ni utilizan el mismo en los llamados “bienes de tentación” –alcohol, tabaco y drogas</a>. En segundo lugar, las transferencias monetarias permiten a las personas beneficiarias una libertad mucho mayor que, por ejemplo, las transferencias en especie que te restringen a consumir el producto entregado o los programas de trabajo público que te obligan a trabajar en una obra específica. Además, se considera que se pueden implementar con relativa facilidad en comparación con otros programas sociales.
3. La eficacia de las transferencias depende de muchos atributos de diseño
Como en toda política pública, sin embargo, la eficacia de los programas de transferencias monetarias depende no solo del instrumento utilizado, sino de la calidad de su diseño, de su correspondencia con el problema que busca resolver y de las características del entorno (tanto institucional como económico y social). Los programas basados en transferencias monetarias no serán exitosos por entregar el dinero a millones de personas, sino si logran resolver los problemas públicos que afectan a esas personas, modificar sus comportamientos o transformar las condiciones que las mantienen en pobreza.
Es necesario, por tanto, analizar los atributos específicos de los programas de transferencias. La decisión de política pública no es binaria (transferencia o no transferencia) sino múltiple: hay muchas decisiones de diseño que pueden afectar la eficacia potencial de una transferencia. Sería deseable que, en el diseño de cada uno de los programas prioritarios, se hubieran planteado preguntas como las siguientes: ¿Cuánto dinero es necesario para lograr el objetivo deseado? ¿Esta cantidad debe cambiar para ajustarse a características de la persona beneficiaria? ¿A qué integrante del hogar conviene entregarla?  ¿Con qué frecuencia se debe entregar el dinero? ¿Es mejor entregarlo en efectivo, a través de una transferencia bancaria o en transferencia a un dispositivo móvil? ¿La transferencia será con condiciones, como Prospera, o sin condiciones? Si la transferencia tiene condiciones, ¿cuáles deberían ser éstas? ¿Debe acompañarse la transferencia de intervenciones complementarias (capacitaciones, acceso a otros programas)? ¿Es mejor un programa focalizado en una población específica, como lo era anteriormente la Pensión para Personas Adultas Mayores, o un programa universal, como lo es ahora?
Cada una de estas decisiones puede afectar significativamente el efecto de la transferencia. Por ejemplo, la frecuencia con la que se entrega el dinero puede determinar el uso que se le da al mismo. En el 2011, la organización GiveDirectly entregó dinero a través de M-Pesa a hogares en la región de Rarieda, Kenia. Aproximadamente un año después de haber realizado la primera transferencia, se evaluó su<a href="https://www.princeton.edu/~joha/publications/Haushofer_Shapiro_Policy_Brief_2013.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer"> impacto en las familias que habían recibido el dinero y en las comunidades a las que pertenecían</a>. En este programa, hubo familias que recibieron el dinero en entregas mensuales y otras que lo recibieron en una entrega única. Aunque los beneficios fueron, en promedio, positivos para ambos grupos de beneficiarios, se encontró que la frecuencia de las transferencias les llevó a diferentes patrones de consumo: quienes recibieron las transferencias únicas pudieron realizar inversiones más costosas, como cambiar su techo a un material más duradero, mientras que quienes recibieron transferencias mensuales reportaron un aumento en su nivel de seguridad alimentaria. Es decir, la frecuencia del beneficio logró un efecto diferenciado en las personas beneficiadas, llevando a las primeras a realizar un cambio grande en sus vidas y a las segundas a modificar un comportamiento diario.
Dado que detalles como éste pueden tener consecuencias reales en la eficacia del programa, ¿por qué se decidió que para poblaciones tan distintas como los adultos mayores, las personas con discapacidad, las madres trabajadoras, las estudiantes, la frecuencia de entrega del beneficio fuera la misma: bimestral? ¿Qué justificación existe para otorgar la misma cantidad –$1,275 pesos– a adultos mayores y a personas con discapacidad? ¿Se asume que los problemas enfrentados por ambos grupos tienen la misma solución monetaria y que ésta equivale a, como lo aclaran los <a href="https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5551351&amp;fecha=27/02/2019" target="_blank" rel="noopener noreferrer">lineamientos del segundo programa</a>,  el 49.6 por ciento de una Unidad de Medida y Actualización (UMA) mensual? O, ¿por qué se decidió eliminar la diferenciación de beneficiarios de becas que hacía Prospera –el cual aumentaba el monto por año cursado y, al llegar al nivel medio superior, otorgaba una cantidad mayor a las mujeres, decisiones que <a href="https://publications.iadb.org/es/publicacion/14096/se-mejora-la-escolaridad-con-becas-de-mayor-monto-la-evidencia-de-las-localidades" target="_blank" rel="noopener noreferrer">disminuyeron la deserción escolar</a>– y entregar ahora a todas las personas, sin importar edad o género, o ubicación urbana o rural, $800 pesos mensuales?
Hace unos días, CONEVAL publicó los resultados de <a href="https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Diez años de medición de pobreza multidimensional en México</a>. En esta medición destaca que hay más de 52 millones de personas en situación de pobreza en México. El gobierno ha decidido usar transferencias no condicionadas para tratar de mejorar esta realidad. La decisión política de privilegiar las transferencias monetarias no condicionadas debe estar acompañada por decisiones técnicas que aseguren que esas transferencias logren mejorar la vida de las personas y las ayuden a salir de la pobreza. No hay buenas intenciones, voluntad política ni optimismo que puedan sustituir la evidencia como fuente de información para diseñar estos programas. En los próximos meses, los nuevos programas de la política social del gobierno federal deberán ser sujetos a evaluaciones de diseño. Es una oportunidad para calibrar cada una de las decisiones tomadas, para aprender de la abundante evidencia de programas similares en todo el mundo, para intentar algunos estudios piloto que evalúen la eficacia relativa de distintas opciones de diseño, y para corregir lo que no funcione en los primeros meses de la implementación de estos programas.

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