Incompleto, sin sesionar ni operar: el Sistema para Víctimas en México a 6 años de su creación

El Sistema Nacional de Atención a Víctimas (SNAV), concebido hace seis años para materializar una política de Estado que sacaría de la indefensión a miles de víctimas de delitos y de violaciones a los derechos humanos, atendiendo el reclamo de colectivos como el Movimiento por la Paz de Javier Sicilia, hoy existe en el papel, pero no opera en la realidad.

Conformado por instituciones y autoridades de los tres niveles de gobierno, el sistema no se reúne ni se coordina. Aunque por ley el pleno del SNAV debería acumular al momento doce sesiones ordinarias a nivel nacional (dos al año), por lo menos, en los hechos solo se ha reunido una vez y fue en 2014. El reglamento del Sistema y de la Ley de víctimas tampoco existe.

A nivel local los elementos básicos para que el SNAV pueda funcionar – entre los que se encuentra contar con una comisión estatal, un fondo, un registro y una ley actualizada – solo se han completado en 5 de los 32 estados del país.

Informes oficiales, abogados de víctimas y especialistas consultados por Animal Político confirman lo anterior, y recalcan que la atención a víctimas como política de Estado en México no es real. A la falta de coordinación, se suma el desinterés por reparar el daño de las instituciones responsables de violar derechos humanos.

“Quien tendría que dar todos esos apoyos es el Estado, no la CEAV. La función de la CEAV, y para eso hay algo que se llama SNAV, era articular al Estado alrededor, al sector salud, al educativo, al de trabajo, a todos, pero nunca sucedió (…) hoy tenemos esta comisión que es mas bien una oficina asistencialista, que ha generado una relación casi clientelar con las víctimas”,  dice Jacobo Dayán, especialista en Derecho Penal Internacional, Justicia Transicional y Derechos Humanos.

A continuación, se detallan las principales irregularidades y omisiones relacionadas con el Sistema Nacional de Atención a Víctimas. En una segunda entrega de este texto, se profundizará en las deficiencias del funcionamiento de la CEAV.

La Ley General de Victimas promulgada el 9 de enero de 2013 estableció en su artículo 79 la creación del SNAV como la instancia central y superior para la “coordinación y formulación de políticas públicas”. Su objetivo – en resumen – era proponer, ejecutar y supervisar todas las acciones que hagan posible la protección y reparación del daño a las víctimas.

Al SNAV lo conforman representantes de los poderes ejecutivos, legislativo y judicial de los distintos órdenes de gobierno, así como la CNDH y organismos relacionados con derechos humanos. Lo encabeza el presidente de la República quien, según el artículo 83 de la ley, debe convocar al pleno del SNAV a sesionar de forma ordinaria al menos una vez cada seis meses, y de forma extraordinaria las veces que se requieran.

Pero de acuerdo con un diagnóstico realizado por la organización IDHEAS: Litigio Estratégico en Derechos Humanos presentado ante la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos en noviembre pasado, y con información de la propia CEAV, el SNAV solo ha sesionado una vez de forma ordinaria y eso fue hace cinco años.

De forma extraordinaria no ha sesionado ni una vez, aun y cuando 2018 y 2019 fueron años consecutivos con registros récord de víctimas de homicidio y feminicidio.

“El Sistema Nacional es un espacio de coordinación entre todas las instancias de los tres niveles de gobierno que tiene la obligación de atender a las víctimas. Es convocado por el presidente y si no se ha vuelto a reunir desde 2014 es porque Enrique Peña Nieto no lo volvió a convocar, ni el actual presidente tampoco. No se puede generar una política de atención integral a víctimas si ni siquiera las instituciones que están a cargo logran sentarse”,  señaló Jérémy Renaux, subdirector de IDHEAS.

Cuestionado sobre esta situación, el que fuera comisionado y presidente de la CEAV desde su creación hasta junio de 2019, Jaime Rochín, dijo a Animal Político que cuando estuvo en el cargo intentó tanto con Peña Nieto como con López Obrador que se convocara al pleno, sin éxito.

“En mi periodo se les comunicó a ambos presidentes a través de SEGOB que se debía convocar, pero no lo hicieron. Al final del sexenio anterior se convocó, pero ya no hubo quórum”, dijo Rochín.

En el balance oficial enviado al Congreso al dejar su cargo, Rochín reconoció que el SNAV se encuentra “lejos de cumplir sus objetivos” y centró el problema, entre otras razones, en la “falta de atención y coordinación de las diversas instituciones públicas” que lo conforman.

“Si bien la Ley General de Víctimas ordena que la atención a víctimas es una obligación del Estado en su conjunto, de la cual el SNAV sería la instancia superior de coordinación, en la práctica ha sido la CEAV quien ha asumido la atención de las víctimas, en prácticamente todos los aspectos. Pero la CEAV no puede suplir al Sistema Nacional ni llevar a cabo todas sus funciones, máxime en un contexto generalizado de violencia como el que atraviesa el país”, señala el informe oficial.

Luego, el abandono

El informe oficial de la Comisión concluye que no ha habido voluntad del Estado Mexicano de operar conforme a lo que mandata la Ley de Víctimas, situación ha propiciado que la CEAV deje de ser una instancia de coordinación, para convertirse en responsable de la atención de las víctimas “en casi todos los aspectos”.

Los abogados Noé Franco Pacheco y Reyna Velasco, cuyo despacho ha representado a cerca de medio centenar de víctimas ante la CEAV, coinciden en señalar que el Sistema Nacional no funciona y que “para fines prácticos no existe”: predomina el total deslinde de las instituciones y del Estado, incluso de las que son las responsables de violar los derechos humanos.

Por citar solo un ejemplo, los abogados refieren el caso de una de sus representadas: Elvira Santibañez, detenida en febrero de 2015 por elementos del Ejército Mexicano en Ajuchitán, Guerrero. La captura se realizó tras un cateo ilegal, en el que además Elvira fue torturada por los militares.

En 2017 la CNDH confirmó que la mujer había sido víctima de violaciones a sus derechos humanos, y emitió la recomendación 4/2017 en la que ordenó a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) reparar el daño causado por sus elementos.

“La Sedena lo único que hizo fue aceptar la recomendación, pero respecto a Elvira no hizo nada. Le pasó todo el tema a la CEAV y con eso dice que cumplió. ¿Dónde está el fundamento legal para eso? No existe. Es la Sedena la que tendría que reparar, indemnizar, porque fue su personal. Con ellos se tendría que hacer el acuerdo, y cuando no le alcance o haya que dar algún apoyo entonces entra la Comisión de forma subsidiaria. Pero así no ocurre”, dice Reyna Velasco.

La ley General de Víctimas contempla el denominado Fondo de Ayuda Asistencia y Reparación Integral, del que la CEAV destina recursos a las víctimas. Noé Franco subraya que el dinero que de ahí se toma debería ser repuesto por las instituciones que violan los derechos humanos. “Es el espíritu de la ley, pero ni eso sucede”, concluye.

Jacobo Dayán subraya que la lógica en cualquier país serio es que los responsables de violar derechos humanos sean los responsables de reparar el daño. Destaca que, en casos como el de la tragedia de la Guardería ABC, es obvio que el IMSS tendría que hacerse responsable al menos con la indemnización, lo que no ha ocurrido nunca.

“Con la creación de la CEAV lo que acabó ocurriendo es que las demás instituciones del Estado dijeron: pues vete a la CEAV y que te reparen allá, ya no es mi bronca. Entonces ya no es bronca de la policía, ni de la fiscalía, ni del IMSS, ni de nadie… todo es bronca de la CEAV y es una perversión”, dijo.

Este abandono del Estado, puntualiza Jérémy Renaux, subdirector de IDHEAS, debería ser objeto de un llamado de alerta del Presidente desde el pleno del Sistema Nacional de Víctimas, para que las cosas cambien. Pero para ello tiene que reunirse y sesionar lo que, como ya se dijo, no ocurre.

“Para eso debería ser el Sistema, para articular al Estado y llamarlo. Pero hasta ahora ese sistema es solo de papel”, dice Renaux.

Los estados: un rompecabezas incompleto

Si a nivel nacional el SNAV padece de omisiones y desinterés, en los estados las fallas son estructurales: en el 85% de las entidades ni siquiera ha terminado de constituirse. Apenas cinco estados (Veracruz, Chihuahua, Jalisco, San Luis Potosí y Guerrero) cuentan con todos los componentes básicos que marca la ley para que el sistema funcione, con independencia de la calidad con que lo haga.

Un diagnóstico de IDHEAS revela, por ejemplo, que hay 11 estados en donde hasta la fecha sigue sin existir una comisión local de atención a víctimas. Es, en promedio, uno de cada tres estados del país. Entre ellos se encuentra la misma Ciudad de México.

Hay 19 estados que tienen una ley de víctimas desactualizada que no ha sido armonizada con las reformas de 2017. Hay un caso extremo que es el de Guanajuato, donde ni siquiera existe norma alguna al respecto.

En 14 entidades federativas no existe todavía un registro de víctimas, el cual es literalmente el punto de partida de los procedimientos de apoyo. Hay 15 estados que carecen del fondo de apoyo para víctimas, lo que hace imposible costear cualquier medida integral de apoyo. Y en 17 entidades no cuentan con asesores jurídicos para brindar representación legal a las víctimas.

El Observatorio Ciudadano de Derechos de las Víctimas publicó un mapa interactivo en este sitio, donde pueden consultarse a detalle los pendientes que existen en cada entidad federativa y el porcentaje de avance en la implementación del sistema.

Jérémy Renaux destaca que existen comisiones legalmente constituidas en los estados pero que son “elefantes blancos”, donde se carece de protocolos, del personal suficiente o capacitado, de instalaciones adecuadas. Son, en muchos casos, comisiones simbólicas.

A ello se suma que en los estados los sistemas de víctimas tampoco sesionan ni se coordinan.

“Lo que sucede a nivel federal se ha repetido tal cual en los estados. Y peor porque hay estados donde ni siquiera hay presión. Hay comisiones bonitas con comisionados muchas veces cercanos al gobernador o gobernadora, pero que no tienen la preparación para atender a victimas, no tienen presupuesto, no tienen asesores jurídicos, psicólogos, médicos, trabajadores sociales. Hay equipos de hasta solo 5 personas”, revela el subdirector de IDHEAS.

Los abogados Noé Franco y Reyna Velasco confirman que si bien hay algunas comisiones locales que en ocasiones brindan más apoyo que la propia CEAV, la mayoría de las veces la ausencia de las mismas o su mal servicio provocan que los casos terminen en la Comisión nacional.

Un sistema sin reglas

Otro punto que evidencia el nivel de omisiones relacionadas con el SNAV y con la atención a víctimas en el país es la falta del reglamento de la Ley General de Víctimas, el cual debió expedirse a mas tardar dentro de los seis meses posteriores a la reforma que se le hizo a dicha norma, en marzo de 2017.

Lo anterior no ocurrió. El plazo legal para que exista el reglamento caducó desde hace casi dos años y medio.

La ausencia de un reglamento es una falla vital para el correcto funcionamiento del todo el SNAV, pues en síntesis no existen reglas para ejecutar lo que contempla, desde la forma en que debe convocarse al Pleno hasta la operación de los procedimientos de la CEAV.

El extitular de la CEAV, Jaime Rochín, dijo a Animal Político que la responsabilidad jurídica de emitir el reglamento es de la Secretaría de Gobernación. No obstante, añadió, la Comisión participó y convocó a trabajos con organizaciones civiles y colectivos en torno a su formulación, que no llegaron a nada.

“Las organizaciones pidieron más consultas y más discusión, después se atoró en lo refrendos y finalmente con el nuevo gobierno se tuvo que volver a empezar”, dice Rochín.

Pero el diagnóstico de IDHEAS presentado ante la CIDH en noviembre pasado precisó que las mesas de trabajo para la formulación del reglamento carecieron de una metodología seria, y parecieron más una “simulación” para tomar en cuenta a la sociedad civil, sin realmente llevarlo a cabo. Por ese motivo es que las organizaciones se retiraron del proceso.