El proyecto de Peña Nieto para ampliar la cobertura de internet no generó competencia ni redujo tarifas

El proyecto más ambicioso del sexenio de Enrique Peña Nieto para ampliar la cobertura de internet y telefonía en el país, llamado Red Compartida, no logró acelerar la competencia en el sector de telecomunicaciones ni influyó para disminuir la brecha de conexión entre ricos y pobres, pese a que tuvo una inversión de 140 mil millones de pesos, un crédito con recursos públicos y la concesión de espectro radioeléctrico para uso comercial.

Modificar el proyecto que no dio resultados no es posible, pues cuenta con blindajes que dificultan su revocación. Por una parte, las condiciones establecidas en la Asociación Público Privada (APP) señalan que una terminación anticipada implicaría reembolsar gastos de inversión con recursos públicos, y, por la otra, se realizó en 2013 una reforma constitucional en materia de telecomunicaciones para crear la condiciones para echarlo adelante.

Durante la administración anterior, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) explicó en un video que con la Red compartida de telecomunicaciones habría más competencia, se incrementaría la cobertura y los habitantes de zonas marginadas tendrían acceso a internet sin que el gobierno gastara en ello porque la inversión sería de privados. Supuestamente habría un ganar ganar. Incluso señaló que el costo por megabyte podría reducirse a la mitad en 2018.

La Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares (Endutih) señala que hasta 2018 existían 29.9 millones de personas que no tenían acceso a este servicio, y de ellos, 4 de cada 10 indicaron que se debía a la falta de recursos para costearlo, mientras que sólo 2% manifestó no usarlo por falta de cobertura.

Para dimensionar el asunto, esa cifra es 16 veces mayor de lo que el actual gobierno destinará a Internet para Todos, proyecto que será operado por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), y equivale al presupuesto para 2020 del Instituto Politécnico Nacional (IPN), que atiende a 180 mil alumnos de educación media y superior.

Aunque el presupuesto total del proyecto fue de 140 mil millones de pesos, y el crédito público significó sólo 13% del proyecto, el gobierno federal también entregó para su explotación comercial la frecuencia de 700 megahertz que se liberó con la transición a la televisión digital.

La meta es que este proyecto logre cobertura de conexión para 92% de la población en 2024, actualmente con las empresas operadores se tiene una cobertura de 88%, según el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Hasta 2018, Red Compartida cumplió la meta prevista de desplegar infraestructura para 30% de la población, pero esto no ha significado un beneficio para los usuarios porque no ha habido un incremento significativo de teléfonos celulares con internet ni conexiones en los hogares, toda vez que hasta el primer trimestre de 2019, México tenía 96 líneas móviles por cada 100 habitantes, mientras países como Chile o Argentina tienen 147 y 135, respectivamente.

Además, el verdadero reto no está en el inicio de operaciones sino que en los años siguientes “genere el tráfico suficiente para que sea un negocio sostenible y haya valido la pena el despliegue y uso de todos los recursos públicos para su concreción como proyecto para la conectividad universal en México”, asegura Gonzalo Rojón, director de investigación en la consultora The Competitive Intelligence Unit, en un análisis del Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones.

Esto tiene como resultado “la violación al derecho constitucional como lo es el derecho a conexión a internet, debido a una mala política pública y de una mala administración del espectro. Está generando la marginación del siglo XXI, la digital en el país”, asegura Jorge Fernando Negrete Pacheco, uno de los analistas del sector de las telecomunicaciones más destacados en América Latina y socio fundador del grupo consultor Digital Policy & Law Group.

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Las reformas para crear la Red Compartida

La Red Compartida es un proyecto para llevar servicios de telecomunicaciones a zonas donde no los hay, mejorar la calidad de los servicios, y generar mayor competencia en el sector.

Se trata de un proyecto que incluye aportaciones del gobierno a través de la concesión para uso comercial del espectro de 700 megahertz, liberado de la televisión terrestre, dos hilos de fibra óptica de la CFE, y de capital privado, lo que se conoce como una Asociación Público Privada (APP).

Esta fue la primera vez que el gobierno utilizó ese modelo para un proyecto de telecomunicaciones, pues sólo se hacía para obras de infraestructura como hospitales o carreteras. Incluso, para poder hacerlo, tuvo que solventar una serie de reformas legales.

El proyecto era tan importante para la administración que incluso, el 10 de junio de 2013 se promulgó el Decreto de Reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica, que incluía “garantizar la instalación de una red compartida”.

También se incluyó en la Estrategia Digital Nacional, al plantear como meta, “desplegar una red compartida de servicios móviles al mayoreo para impulsar el acceso efectivo de la población a la banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones”.

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Para poder concretarlo se creó el Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones (PROMTEL) por decreto el 11 de marzo de 2016, como un organismo descentralizado cuyo objeto es “realizar las acciones tendientes a garantizar la instalación de la red pública compartida de telecomunicaciones y otras para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, a través de terceros o en asociación público privada”.

El 24 de enero de 2017, el entonces director de Promtel, Fernando Borjón Figueroa, y el representante legal de Altán Redes S. A. P. I. de C. V., Eugenio Galdón Brugarolas, firmaron el contrato de la Red Compartida con vigencia de 20 años, con lo que se concretaba un proceso que había iniciado en 2013 con el decreto de reforma a ocho artículos de la Constitución en materia de Telecomunicaciones.

En dichas reformas se estableció todo lo que el Estado debía proveer para concretar el proyecto. En el artículo décimo sexto transitorio dicta que “el Estado, a través del Ejecutivo, garantizaría la instalación de una red pública compartida de telecomunicaciones que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones”, aprovechando el espectro liberado por la transición a la televisión digital.

En el artículo décimo quinto transitorio se instruyó a la CFE a “ceder su concesión para instalar, operar y explotar una red pública de telecomunicaciones, así como transferir todos los recursos y equipos necesarios para la operación y explotación de dicha concesión” y a entregar tres pares de hilos de fibra óptica de su red a Telecomunicaciones de México (Telecom).

Mientras que en la reforma a la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, el artículo 142 establece que el IFT asignará directamente la banda de 700 megahertz para la “operación y explotación de una red compartida mayorista mediante concesión de uso comercial”.

Opacidad en contratos y obligaciones

La Secretaría de Comunicaciones organizó el concurso internacional APP-009000896-E1-2016 para operar la Red Compartida, en el que participaron Consorcio Rivada, conformado por Rivada Networks, S. de R.L. de C.V. y Spectrum Frontier, L.P.D., y Altán Redes. El 17 de noviembre de 2016 emitió el fallo que dio como ganador a este último.

Este conformado por Marapendi Holding B.V.; Isla Guadalupe Investments, Sociedad Limitada Unipersonal; Corporación Financiera Internacional (CFI); China-Mexico Fund Investment Company II B.V. (CMF); Hansam, S.A. de C.V.; Megacable, S.A. de C.V.; Axtel, S.A.B. de C.V.; Fideicomiso de Administración número 2431; Fideicomiso irrevocable de Emisión de Certificados Bursátiles denominado “FFLATAM-15-2”, de acuerdo con el acta de proposiciones.

De acuerdo a una revisión de la Auditoría Superior de la Federación, Altán ganó el concurso, pese a que “no proporcionó evidencia de la experiencia de haber participado en proyectos equiparables a través de contratos o finiquitos de pago de servicios”.

Al ser ganador, el consorcio pudo solicitar al IFT la concesión como mayorista para el uso del espectro de 700 megahertz, que le fue otorgado en enero de 2017, según el documento firmado por el titular del Instituto, Gabriel Oswaldo Contreras.

Ser mayorista significa que Altán Redes debe instalar infraestructura, medios de transmisión, derechos de vía y demás elementos de las redes de telecomunicaciones para hacer uso del espectro, pero este servicio sólo lo podrá vender a empresas operadoras minoristas, que a su vez comercializarán el servicio de telefonía e internet a los usuarios finales.

Después de ganar el proyecto, el consorcio privado requirió de apoyo financiero público para echar a andar el proyecto. De acuerdo con un comunicado de la Secretaría de Hacienda del 3 de abril de 2017, la banca de desarrollo conformado por Banobras, Nafin y Bancomext otorgó un préstamo por 17 mil 750 millones de pesos a Altán para pagarse hasta 2030.

“Con la firma del contrato de crédito concluyó con éxito un proceso de cierre financiero que duró tres meses, con lo cual se tienen asegurados los recursos tanto de capital como de deuda necesarios para el desarrollo del proyecto”, dijo la dependencia, entonces encabezada por José Antonio Meade.

Si bien se trata de un préstamo y el dinero público sería recuperable en teoría, no se conocen los términos y condiciones de este préstamo en caso de que el proyecto fracase o no sea rentable, toda vez que el contrato y los pagos realizados hasta el momento no son públicos, pese a que se trata de recursos del erario.

Aunque en la auditoría financiera “Red Pública Compartida de Telecomunicaciones” 327-DE realizada por la Auditoría Superior de la Federación, se advierte que “en caso de que Altán presente problemas financieros, la Banca de Gobierno tendría un riesgo por 17 mil 750 millones de pesos”.

Para esta investigación se solicitó vía transparencia los contratos y los comprobantes de pago mensual a Banobras, Nafin y Bancomext, pero en todos los casos respondieron que se trata de información “confidencial” por contener “operaciones protegidas por el secreto bancario de sus clientes, por lo que en ningún caso podrán dar noticias o información de las operaciones o servicios”.

Para Gerardo Soria, presidente del Instituto del Derecho a las Telecomunicaciones (IDT), que el Estado garantice la inversión del consorcio “desnaturaliza por completo las ventajas del modelo de asociación público privada, ya que el Estado asumiría todo el riesgo y los principales costos y los inversionistas privados únicamente verían las ganancias, si las hay”.

De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, el resto del financiamiento provino de capital de riesgo por 14 mil 525 millones de pesos aportado por los miembros del consorcio y 17 mil millones de pesos como parte del crédito principal aportados por Huawei Technologies Co. Ltd como acreedor principal y Nokia Solutions and Networks como secundario.

Mientras que otra aportación del Estado fue la concesión para uso comercial del espectro de 700 megahertz y un par de hilos de fibra óptica de la CFE, y por el que debe pagarse arrendamiento, pero el monto no supera los 500 mil pesos.

Promtel sólo recibió en 2017 poco más de 354 mil pesos como cuota por kilohertz concesionado a la Red Compartida en la cobertura a todos los municipios de Hidalgo, Morelos y Estado de México, así como en las Alcaldías de la Ciudad de México; mientras que en 2018 recibió 403 mil pesos, según consta en las respectivas facturas.

La cifra contrasta con otros casos, por ejemplo cuando la CFE obtuvo 883 millones 815 mil pesos del Grupo de Telecomunicaciones de Alta Capacidad, S.A.P.I de C.V. por el pago del arrendamiento para el uso, otorgamiento y aprovechamiento de un par de hilos de fibra óptica adjudicados, según informó la Auditoría Superior de la Federación en su revisión a dicho contrato. Eso significa que la Comisión está recibiendo poco más de 44 millones de pesos anuales.

Pese a las concesiones y aportaciones de gobierno, y a que este proyecto se trata de una Asociación Público Privada y debe cumplir con los requerimientos de la ley que las regula, la Red Compartida se mantiene en la opacidad.

Hasta el cierre de la pasada administración, en el registro para efectos estadísticos que lleva a cabo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los 25 proyectos de Asociación Público Privada, la Red Compartida era el único proyecto que no tenía algunos datos que obliga la Ley de Asociaciones Público Privadas.

Este gobierno publicó el estudio de costo beneficio, que significa la proyección financiera del proyecto, es decir, lo que se espera ganar con él. De acuerdo a los datos, el valor neto presente de la Red compartida es de 91 mil millones de pesos. Mientras que la tasa de retorno, es decir las utilidades, se estiman en 34% y la tasa de rentabilidad inmediata, que significa la valuación actual del negocio se proyecta en 55%. Esto implica que la Red compartida es rentable en términos de las proyecciones financieras realizadas.

Sin embargo, dichas cifras estarían en riesgo si “los niveles de demanda estimados bajo los niveles de precio y calidad esperados estén sobreestimados. Esto afectaría los niveles de rentabilidad financiera del proyecto aunque difícilmente la rentabilidad social”, afirma Gerardo Soria.

Actualmente, los accionistas privados del proyecto son: Morgan Stanley (Fondo Internacional de Infraestructura); los organismos multilaterales internacionales Internacional Finance Corporation, China-Mexico Found; los Fondos de Pensiones Nacionales e Internacionales, Caisse de Dépot et placement du Québec, CKD IM, FFLATAM-15-2; el socio nacional Hansam, S. A. de C. V.; como socio internacional, Isla Guadalupe Investments; socio estratégico Multitel y los socios industriales, Megacable y Axtel.

*Esta investigación forma parte de “Transparencia y rendición de cuentas de las APP: Recomendaciones de política pública”, un estudio de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, coordinado por José Luis Chicoma, Yahir Acosta, Ana Laura Barrón y Silvia Márquez. Edición: Salvador Frausto.