La iniciativa de ley para la Fiscalía que sustituye a PGR: ¿qué es lo nuevo y qué falta?
Cuatro nuevas fiscalías especiales y la desaparición de todas la subprocuradurías incluida la SEIDO; un plan para combatir el delito que deberá cumplir el fiscal General o de lo contrario será removido; un consejo técnico encabezado por ciudadanos, que dará seguimiento a las investigaciones y podrá reportar la actuación irregular de los funcionarios; así como equipos mixtos para investigar delitos.
Estas son algunas de las principales novedades que contiene la iniciativa para la creación de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, institución que sustituirá a la actual Procuraduría General de la República (PGR). La misma – elaborada por los colectivos ciudadanos #FiscalíaQueSirva y #VamosPorMás y el gobierno de transición – fue presentada ayer en el Senado.
Pero la iniciativa también deja de lado pendientes importantes, entre ellos, el garantizar una autonomía real del fiscal general y de los fiscales, o eliminar el pase automático de los funcionarios de PGR a la nueva institución. ¿El motivo? Que la ley saldrá sin reformar primero la Constitución, como era intención de los colectivos.
“Este es un punto de arranque porque en la ley no podemos ir más allá de lo que dice la Constitución, y por eso nosotros hemos insistido en que las reglas que pueden dar mayor realce al tema de la autonomía tienen que estar contenidas en la Constitución”, dijo en entrevista Ana Lorena Delgadillo, vocera del colectivo #FiscalíaQueSirva.
A partir del análisis de los abogados y expertos de los colectivos que participaron en la elaboración del mismo proyecto, Animal Político presenta las principales innovaciones y también los pendientes que deja este proyecto de ley Orgánica.
Las innovaciones
*Una institución autónoma
La iniciativa de ley define en el artículo 1 que la Fiscalía General es un “órgano público autónomo”, con independencia técnica y de actuación.
Lo anterior significa que, a diferencia de la actual PGR, no se trata de una dependencia más del gobierno federal. Con ello el fiscal general tampoco será un empelado subordinado al Poder Ejecutivo (o sea al presidente), como si lo es el actual procurador.
El artículo 61 establece que será el fiscal general el responsable de elaborar, año con año, el presupuesto que requiere la institución, y transmitirlo directamente a la Secretaría de Hacienda para que lo incluya en el proyecto de presupuesto de egresos que se presenta al Congreso.
*Plan para combatir los delitos y consecuencias de no cumplirlo
Una de las principales innovaciones es el denominado Plan de Persecución Penal. El artículo 6 de la iniciativa de Ley lo define como la estrategia que debe elaborar el fiscal de acuerdo con la incidencia delictiva que predomine en el país, con la finalidad de orientar adecuadamente los recursos humanos y materiales para su atención
El plan deberá incluir indicadores de evaluación por año, para verificar su cumplimiento, y sus modificaciones deberán justificarse ante el Congreso. No cumplir con los objetivos de este plan es una de las causas por las cuales el fiscal general puede ser removido, de acuerdo con el artículo 18.
“En la estrategia que tiene que plantear el fiscal para combatir el delito de acuerdo a la competencia que tiene. El decide con base en un diagnóstico y también escuchado a la sociedad cuáles son los delitos que más le duelen, el plantea una estrategia (…) son herramientas de claridad y también de rendición de cuentas” dijo Ana Lorena Delgadillo.
*Un consejo independiente
A través de una convocatoria pública se formará el denominado Consejo Técnico de la Fiscalía. El mismo será integrado por cinco ciudadanos expertos en temas de procuración e impartición de justicia, investigación criminal y derechos humanos, los cuales sesionarán por lo menos una vez al mes.
El artículo 29 de la iniciativa de Ley Orgánica señala que este consejo podrá opinar, dar seguimiento y emitir recomendaciones públicas sobre el plan para combatir delitos que presente el Fiscal. Podrá además dar vista al órgano de control de la Fiscalía sobre posibles actuaciones irregulares de funcionarios, efectuar recomendaciones sobre el gasto de la institución, entre otros.
*Las 4 fiscalías: dos son nuevas
El artículo 14 de la iniciativa de Ley Orgánica de la Fiscalía General establece que habrá cuatro fiscalías especiales. Dos de ellas ya se conocen pues estaban ordenadas desde la reforma política de 2014: la de combate a la corrupción y la de delitos electorales.
Pero la iniciativa introduce dos nuevas: una fiscalía especializada en investigar casos de violaciones graves a derechos humanos, y otra de asuntos internos, esta última dedicada a indagar casos de corrupción dentro de la propia institución.
Todas estas fiscalías deben tener sus propios planes y objetivos emanados del Plan de Persecución Penal.
*Nueva estructura sin subprocuradurías
A diferencia de la PGR la nueva fiscalía no contará con subprocuradurías, ni tampoco con vicefiscalías como planteaban otras iniciativas presentadas en años anteriores. Con ello desaparece la subprocuraduría de Delincuencia Organizada, la de Delitos Federales, entre otras.
“Ahora tenemos una estructura orgánica mucho más sencilla y no tan amplia digamos como la tiene actualmente la PGR (…) será el fiscal el que defina que fiscalías especiales se requieren para combatir algún delito además de las ya planteadas. Ello deberá estar justificado con los objetivos del Plan de Persecución Penal” dijo Delgadillo.
*Investigación en equipo
El artículo 33 de la iniciativa de Ley establece que la Fiscalía General puede crear “equipos mixtos de investigación”, con la participación de elementos de distintas fiscalías o unidades de investigación especializadas en los casos que lo ameriten. Incluso pueden integrarse elementos de otras procuradurías o fiscalías estatales.
De acuerdo con los expertos esto permitirá que no se fragmenten casos como sucede en la actual PGR, donde un mismo caso llega a ser investigado por áreas distintas con el argumento de que se revisan delitos por separado.
Con los equipos mixtos, si hay un caso relacionado con tráfico de drogas y también con secuestro, podrán trabajar de forma conjunta elementos especializados en ambos y no por separado
Los equipos de investigación serán dirigidos por fiscales y además serán integrados, entre otros, por peritos, policía de investigación, analistas y técnicos que correspondan en cada caso.
*Trabajo de inteligencia
El artículo 34 de la Ley Orgánica plantea la existencia de “Unidades de Análisis Estratégico” en cada fiscalía especial y unidad de investigación. Su función es la de generar inteligencia a través de la identificación de patrones de conductas delictivas reiteradas, identificar niveles y tipos de responsabilidad en estructuras criminales, estableces aspectos y causas de riesgo, etcétera.
*Comisiones especiales para casos graves
El artículo 35 faculta al Fiscal General para crear “Comisiones Especiales”. Estas serán de carácter temporal y su objetivo es colaborar en investigaciones de delitos que impliquen graves violaciones a derechos humanos, con la finalidad de garantizar el acceso a la verdad y la reparación integral del daño.
Las comisiones deberán integrarse por especialistas reconocida experiencia tanto nacionales como internacionales, así como integrantes de la sociedad civil, universidades, y colectivos de víctimas.
*Obligaciones con las víctimas
El artículo 10 de la iniciativa señala expresamente seis obligaciones que tienen los fiscales respecto a las víctimas, y entre ellas se encuentra el coordinar con ellas y sus representantes los planes de investigación, proporcionar de forma oportuna información no solo de los casos sino de la diligencias que se pretenden realizar, garantizar el derecho de la víctima a presentar peritajes independientes y que estos sean parte del expediente, entre otros.
Los pendientes
*La reforma para garantizar autonomía
Para los colectivos que participaron en la elaboración de esta iniciativa la Ley Orgánica, lo que se tiene ahora es un primer paso necesario pero insuficiente. Esto ya que desde su punto de vista lo que se requería, antes que cualquier cosa, era una reforma a diversos artículos de la Constitución, lo que no sucederá por ahora.
De acuerdo con una evaluación técnica elaborada por expertos de los colectivos #FiscalíaQueSirva y #VamosPorMás, hay varios riesgos y ausencias que subsisten por la falta de la reforma. Uno de los más importantes son las dudas sobre la autonomía del nuevo fiscal y por ende de la institución, dado que en su nombramiento sigue interviniendo el presidente.
En ese sentido insistieron en la reforma al artículo 102 de la Constitución, para que la designación del fiscal sea a través del Senado y de un Comité de Designaciones integrado por expertos, limitando la injerencia del ejecutivo.
Otros pendientes que requieren reforma constitucional son los siguientes:
*Eliminación del pase automático
Los colectivos plantean que debe eliminarse el apartado de los artículos transitorios de la reforma política de 2014, en donde se establece que todo el personal de la actual PGR se convertirá en el personal de la nueva Fiscalía General.
Desde su punto de vista debe delinearse, en cambio, un esquema de transición en el que se evalúe qué personal de PGR es apto y cuál no, para formar parte de la Fiscalía.
* Nuevas fiscalías, ¿legales?
De acuerdo con el análisis técnico, sin reforma constitucional la legalidad y el correcto funcionamiento de las dos nuevas fiscalías que plantea la Ley Orgánica – la de derechos humanos y asuntos internos – podría estar en duda. En la misma situación se encuentra el Consejo Técnico de las Fiscalías.
Lo anterior debido a que en el artículo 102 solo se contemplan las fiscalías de delitos electorales y la de combate a la corrupción.
En ese contexto se establece que la inclusión de las fiscalías nuevas planteadas en la Ley permitirá no solo su reconocimiento, sino que al igual que las otras se garantice su autonomía técnica así como la asignación del personal con el que deben contar y presupuesto.
*MP: un cuello de botella que debe terminar
Los expertos señalan que el artículo 21 de la Constitución debe reformarse para que se establezca que la investigación de un delito no es responsabilidad exclusiva del MP, sino un trabajo conjunto con la policía. Esto con el fin de evitar “cuellos de botella” que se generan actualmente, en donde no hay investigación aun de carácter informal que avance, debido a que se requiere el acompañamiento de los MP los cuales, a su vez, son escasos para las cargas de trabajo.
*Marcha atrás a despidos injustificados
Los expertos reiteraron que aun cuando la Ley Orgánica defina la profesionalización del persona y el servicio de carrera, esto quedará incompleto sino se reforma el artículo 123 de la Constitución el cual impide que los funcionarios de seguridad sean reinstalados en su trabajo aun cuando su despido haya sido injustificado.
“Uno de los pilares del servicio profesional de carrera es la permanencia en el empleo, la cual asegura la independencia y autonomía técnica de los fiscales en el ejercicio de sus funciones y desarrollo de sus casos. Si no se cumple con cada uno de los subsistemas, no existirán las posibilidades óptimas de desarrollar un servicio de carrera de manera integral” indica el análisis de los colectivos.
¿Qué sigue?
Se prevé que esta misma semana el Senado inicie con la discusión de la iniciativa de dictamen presentada por Morena. Es previsible que, debido a su mayoría, la misma sea aprobada a la brevedad.
Lo que vendrá luego es el nombramiento del fiscal con las reglas ya establecidas en la Constitución. No obstante los colectivos #FiscalíaQueSirva y #VamosPorMás sostienen que existe el compromiso del gobierno de transición de analizar la viabilidad de las reformas pendientes, una vez que la Ley orgánica quede aprobada.
